鄉鎮人大監督“重慶實踐”的發展路徑研究

劉 玲 梅斯睿

1.重慶市人大教科文衛委，重慶 409000；2.重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000

一、現實困境；當前重慶市鄉鎮人大監督存在的問題分析

在一年多的“重慶實踐”中，鄉鎮人大監督取得了諸多成效。但處于基層的鄉鎮人大監督功能作用發揮相對于上級人大而言仍然較弱，影響了基層民主政治建設的進程，通過實踐審視，筆者特地在渝東南某縣東部、中部、西部片區各選取了一個鄉鎮進行調查研究，發現鄉鎮人大監督的問題，主要表現為以下四方面：

(一)監督主體意識有待提高，缺乏有效監督的社會氛圍

1.鄉鎮人大代表“非農”比例較大。對于鄉鎮人大而言，黨政機關公務員、直屬事業單位的工作人員以及村“兩委”工作人員在代表人數中占了大多數，而沒有公職在身又沒有從事工商業生產的第一產業人員雖然單比人數最多，但是占總人數比例卻不到三分之一。因其本身素質限制，在參與執法檢查、代表走訪視察等人大代表監督活動之時基本上是“不發一言”。而占主體的公職人員和村“兩委”工作人員，因其本身就與政府職能部門有著密切的工作聯系，導致常常監督不到位。

2.法制宣傳不到位，群眾權利意識較弱。鎮人大與基層群眾的聯系并不緊密，除了區縣人大要求的換屆選舉宣傳必須走訪選民，其換屆選舉工作人員與基層選民有直接性的接觸之外，其他的諸如代表走訪選民等法制宣傳教育互動極少開展，群眾極少到人大代表和鄉鎮人大反映自己的訴求，嚴重影響了鄉鎮人大的監督作用。

(二)工作保障不足

1.工作經費保障不足。鄉鎮人大的經費配置除了有縣人大的劃撥經費外，沒有其他任何可供支配的辦公經費，實踐中的執法檢查、代表走訪視察等人大監督工作都需要與鎮政府進行協商溝通后由鎮政府實報實銷。而且，鄉鎮人大的經費保障嚴重依賴于鄉鎮財政，還造成了鄉鎮人大如若離開了政府的經費保障支持，人大監督功能根本難以發揮，缺乏開展監督工作的自主性。

2.工作組織保障不力。現在很多鄉鎮人大都沒有配置專職的工作人員，缺乏必要的人大辦公機構和辦公設施。鄉鎮人大專職工作人員的缺乏和辦公機構配置的不足，是導致鄉鎮人大監督難以提升實效的重要影響因素。

(三)人大代表參政議政能力較弱，監督履職能力不高

1.年齡結構和文化結構不合理，影響監督實效。當下鄉鎮人大代表的年齡和文化結構呈現兩極分化的態勢。人大代表的年齡和文化結構不合理，在實踐中是影響人大代表履職監督的重要因素，因為不同年齡層次和文化層次的代表在工作方式和工作看法上都存在極大差異，如果結構差異過大，便難以形成監督的合力。

2.文化層次不高，影響履職實效。實踐中，大多數人大代表都是從事第一產業或是個體經營、合資經營等基層生產工作，沒有受到過專業的履職能力培訓，對人大代表的履職方式和方法、權利和義務、職能與職責都還沒有系統的認識，工作中極少發表自身的看法，總體的參政議政能力和代表履職能力較弱，對政府工作進行有效的監督也就無從談起。

(四)鄉鎮人大監督機制不健全，監督力度有待提升

根據我國憲法和重慶市人大的有關規定，鄉鎮人大具有對本區域社會經濟文化各方面實施計劃的決定權，同時也賦予了其監督政府依法履職的監督職能。但在實踐中因為相關機制的不健全，導致監督缺乏科學的規范，如前文所述，目前鄉鎮人大通常只有人大主席負責人代會閉會期間的日常工作，包括反映人大代表和地方群眾的意見建議等人大監督職能。但由于沒有專項的工作人員和機構，導致工作人力物力有限，難以完美地完成工作任務。

二、發展路徑：加強重慶市鄉鎮人大監督的對策思路

重慶市作為我國的四大直轄市之一，在地方人大的發展建設中一直走在全國前列，“重慶實踐”更是構建了地方鄉鎮人大監督機制建設的一條新路徑，但在實踐中還存在一些操作性問題，需要對癥下藥，提升監督實效。

(一)加強宣傳，強化自律，營造監督氛圍

鄉鎮人大需要強化對于民主法治意識的宣傳，以便加強鄉鎮人大監督職能作用的社會支持度。其一，加強社會主義民主法治宣傳教育，提升鄉鎮政府對于鄉鎮人大監督的認識度和支持度，從而提高其接受監督的自覺性，營造良好的監督氛圍；其二，加強對于憲法、組織法等相關法律法規的宣傳教育，提高基層群眾的法治認識度，強化其監督自覺性和主動性。其三，鄉鎮人大需要牢固樹立法治理念，認真地行使監督權力，并切實加強監督實效，及時糾正鄉鎮政府的行政、司法違法違規行為。

(二)強化鄉鎮人大工作保障

1.落實鄉鎮人大工作經費保障。其一，鄉鎮政府應當將人大工作所需經費在預算上給予支持，并保障鄉鎮人大經費使用的自主權。其二，財政預算經費的使用要改變以往由鄉鎮長簽批的方式，改由鄉鎮人大主席簽批，擺脫經費使用操作不便的現狀。

2.落實鄉鎮人大工作組織保障。其一，在領導的分工安排上，人大主席應不參與分管政府行政工作，而是專門從事鄉鎮人大的民主政治建設工作和監督政府依法行政工作等主要職能，同時需要建立區縣人大與鄉鎮人大的溝通協調機制，由區縣人大選派專人負責與各鄉鎮人大主席進行工作溝通和安排，確保不再參與政府行政工作，實現工作專職化。其二，在機構的設置管理上，需要設立專門的工作機構和工作人員，人大主席同樣需要改變現今的人員配置情況，應多選任年富力強，基層工作經驗豐富，具備專業法制知識的基層干部擔任，確保工作專業化。

(三)提升鄉鎮人大代表的履職能力和素質

1.優化鄉鎮人大代表的比例和結構。鄉鎮人大應當盡可能地合理分配鄉鎮人大代表的年齡結構和文化結構。其一，區縣人大應嚴格把控鄉鎮人大代表的準入條件，明確各個層級和各個文化結構需要選任的人大代表數量，并對監督履職能力和法制知識素養有嚴格要求，從而選任出參政議政能力較強的基層群眾擔任鄉鎮人大代表。其二，因農村居民占了鄉鎮人口的主體，所以要給予農村居民更多的代表名額，在區域劃分和結構安排上給予一定的優惠，并盡可能選擇有在外工作經歷的歸鄉工人和具備較高文化層級的在本鄉鎮工作多年的大學生村官擔任鄉鎮人大代表，從而提升監督履職的主動性和積極性。

2.強化鄉鎮人大代表履職能力培訓。其一，鄉鎮人大代表因為文化程度等方面的限制，導致監督履職能力有待提升，所以鄉鎮人大應主動適應社會發展，多與上級人大、本級政府進行溝通，多方面開展審議政府工作報告、撰寫議案建議等方面的專題培訓，提高代表監督履職的能力。其二，區縣人大和政府應劃撥專項經費，定期開展鄉鎮人大代表履職培訓，特別對憲法等法律知識普及進行專題培訓，提升鄉鎮人大代表的法治意識和監督意識。

(四)完善鄉鎮人大監督機制

其一，市人大應當通過修訂完善地方法律規章的方式對鄉鎮人大監督履職的工作方式和內容進行規范，使得鄉鎮人大監督有章可依，有法可循。其二，國家層面應當對《監督法》進行修訂完善，賦予鄉鎮人大監督鄉鎮政府的合法權利，明確其工作職能，并授權地方人大對具體的操作性規范進行完善，從而提升監督的操作性和實用性。其三，應當對鄉鎮人大依法監督鄉鎮政府工作不作為、亂作為等不依法行政的作為的處置權進行完善，細化監督工作流程，并增強監督質效。

隨著時代的發展和法制的健全，鄉鎮人大監督工作所面臨的各項問題將進一步得到改善，這需要在黨的領導下，盡全社會之力來完善我國的鄉鎮人大制度。只有通過國家、鄉鎮人大自身乃至于人民群眾的共同努力，才能切實提升鄉鎮人大監督工作的實效，推進社會主義民主法治建設。