流域橫向生態保護補償研究進展

李 潔

常州大學史良法學院，江蘇 常州 213164

2016年12月，財政部、環保部、發改委、水利部聯合出臺的《指導意見》在工作目標、補償基準與補償標準上有了具體的內容安排。2018年，財政部更是下達了流域上下游橫向生態保護補償機制獎勵資金的通知：為加快建立橫向生態補償機制，根據中共中央、國務院《生態文明體制改革總體方案》要求，中央財政對建立起跨省流域上下游橫向生態保護補償機制的流域安排適當獎勵資金。至2019年，《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》進一步強調流域橫向生態保護補償的方向是市場化與多元化。

一、流域橫向生態保護補償的實踐進展

新安江流域在2011年9月率先開展了橫向生態保護補償的實踐。財政部、環保部印發實施《新安江流域水環境補償實施方案》(下稱《實施方案》)，正式啟動該流域水環境補償試點工作，試點期限為2012年至2014年。新安江流域補償資金額度為每年5億元，其中，中央財政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元，形成縱橫結合的生態保護補償模式。2011年千島湖水質營養狀態開始出現好轉的拐點，隨后其水質狀態逐步好轉，并且與新安江上游水質變化趨勢保持一致，表明補償試點對于保持和改善新安江流域水質的效應正逐步顯現。2018年11月6日，安徽省環保廳發布了第三輪試點正式實施的通知，一方面第三輪補償協議對水質考核指標進一步提高，另一方面試點將在貨幣化補償的基礎上，積極探索多元化、市場化的補償機制。

值得一提的是，基于中央財政對流域橫向生態保護補償資金的支持，促進全流域共抓生態環境保護和修復，推進國家生態文明試驗區建設，各地陸續印發了相關的“流域橫向生態保護補償實施方案“。流域橫向生態保護補償實踐正如火如荼地展開。

二、流域生態保護補償政策內容的突破與進展

近年來，中央和地方積極探索實踐，初步建立了多方位、多層次的生態保護補償機制，并在流域橫向生態保護補償上取得了積極進展。但結合最新發布的《行動計劃》，筆者發現《指導意見》還有需要補充擴展的地方。

第一，有關生態保護補償的定義。從前的生態保護補償概念過于寬泛，使得真正的生態保護補償機制創新很難凸顯。《行動計劃》明確了基本原則是受益者付費、保護者得到合理補償，這是一個明顯的進步。在此之前的生態保護補償機制中，通常把“污染者付費“為原則的一些政策措施也歸結到生態保護補償機制中，容易造成生態保護補償與生態損害賠償界定的混淆。

第二，有關補償資金的來源。在《指導意見》中，對補償資金基本原則是“地方為主，中央引導”。這說明政府是補償資金來源的主要渠道。但如果一直靠政府的財政轉移予以支持，會對政府造成巨大的財政壓力，尤其是環境治理的資金數目龐大。因此，《行動計劃》提倡采取一種市場化的生態保護補償模式。“即一種以產業發展綠色化和生態化、生態保護產業化為導向，以企業等市場參與者為投資主體的生態保護補償機制。”[2]該機制的核心恰恰就是對于現狀的突破，補償資金的來源主要不是政府。《行動計劃》明確政府是起到“引導”的作用，更多的是讓市場介入參與。讓市場介入的模式目前有三種，一種是讓企業開發開采自然資源，企業從中受益。另一種是將生態當做產業來經營。當前的污水處理系統運營成本太高，企業出于本身盈利性的考慮就不愿意采取減排的措施。因此，政府應該鼓勵將生態進行產業化，科學計量出污染行業，尤其是重污染行業的減排成本，給出一般標準。在一般標準的基礎之上，相應提高排污權的價格，使得污水處理成為一個盈利的產業以達到市場化生態保護補償的目的。最后一種是由《行動計劃》提出的，支持有條件的地方發起“區域性綠色發展基金”衍生而來的綠色金融模式。目前我國已經有云南普洱、湖北宜昌、河北張家口、安徽黃山等多地設立了綠色發展基金，通過吸引足夠的社會資金配置到綠色產業，不僅能有效解決生態保護補償帶來的政府財政赤字，同時能對低碳經濟起到一定的促進作用。

第三，是對排污強度進行區域排名。《行動計劃》中提到以工業企業、污水集中處理設施等為重點，在有條件的地方建立省內分行業排污強度區域排名制度，排名靠后地區對排名靠前地區進行合理補償。這是一種運用范圍更細化的橫向生態保護補償模式。這一方面使得行業內個體進行技術改造升級以減少污染物的排放量；另一方面又團結區域內的各個行業，這種連帶方式可以促進行業主體分享清潔改造與污染化治理的最佳方案，并且互相監督。

三、流域生態補償政策內容的補充與擴展

《行動計劃》在一定程度上填補擴充了《指導意見》的內容，使得流域生態保護補償的方向更加市場更加多元，但筆者對流域生態保護補償機制本身存在的問題與《行動計劃》細化深化部分舉措的后續處理上還有一些補充。

一是補償標準的污染物可以選擇特定的一種明確。《指導意見》中表示地方可選取高錳酸鹽、氨氮、總氮、總磷以及流量、泥沙等監測指標，也可根據實際情況，選取其中部分指標。[3]這里說的特定一種不是廣泛的特定，而是針對各個地區的不同指標的特定。降低特定污染物的數量，再配合嚴格的流域污染物排放總量的控制，能在很大程度上降低監測污染物的成本，增加削減污染物達到各跨界控制斷面允許排放量的可行性。

二是雖然國家鼓勵市場化生態保護補償模式，市場化的生態保護補償模式也確實能緩解政府的財政壓力，但現實中“2016年中央財政投入的生態補償資金占全部生態補償資金的87.7%，地方財政資金占比為12%，其他資金來源占比不到1%。”[4]社會各方資金投入太少，如何提高資金的投入是關鍵。筆者認為一部分原因是社會公眾對生態環境保護的重視程度不夠，政府對環境的治理往往采取大包大攬的模式，讓公眾沒有當家做主的意識。因此，政府應當加強宣傳，培養公眾對環境的主動保護意識。另一部分原因是資金籌集平臺不夠健全，公眾積極投入資金，但一方面收集資金的渠道不廣泛，另一方面現在的公益組織缺乏公眾信任。因此，拓寬資金籌集平臺并且增強公益組織的公信力刻不容緩。有關平臺建設可以采取新型的有保障的移動應用程序予以輔佐，順應時代的發展。另外，在市場化生態保護補償模式成熟之前，政府主導的補償模式還是會持續較長的一段時間。

最后就是對《行動計劃》中市場化的定義。眾所周知，市場是各方參與交換的場所，它以營利為目的。而市場化的生態保護補償有區別于市場本身的目的，更多體現的是生態環境保護的目的。因此，在將生態保護補償交由市場操作時，不能一味地追求營利，保護生態環境才是第一目的。另外市場化模式并不是補償的唯一模式，政府還是要從中引導。環境保護同經濟發展一樣，市場和政府是模式運行的左膀右臂，缺少了政府引導的補償模式是不完整的。

四、結論

國家在流域橫向生態保護補償實踐的探索經驗是一步一步積累而成的，《行動計劃》在《指導意見》的基礎之上往前走了一大步，但也并不是說流域橫向生態補償的研究就在此止步了，更不是說內容就限制在了這幾個方面。地方應該在國家指導方案的基礎之上加入地區特色，勇于創新，積極探索新的形式與政策，為健全生態補償機制添磚加瓦。