合并高校工會依法維護和保障教職工權益探析

翟新明 郭鳳麗 趙小瑾

陜西廣播電視大學，陜西 西安 710119

高校合并是在整體原則下重新配置資源的過程，不可避免地涉及到教職工利益的調整，甚至權益沖突。2018年10年29日，習近平總書記在同中華全國總工會第十七屆領導班子成員談話中指出，工會要堅持以職工為中心的工作導向，抓住職工群眾最關心最直接最現實的利益問題，認真履行維護職工合法權、竭誠服務職工群眾的基本職責，把群眾觀念牢牢置于心中，哪里的職工合法權益受到侵害，哪里的工會就要站出來說話。因此，工會要在校黨委的領導下，關注教職工的利益調整和權益沖突，維護教職工的合法權益，保障教職工獲得與學校發展相應的發展機會和享受學校發展的成果與紅利。

一、高校合并中教職工權益受侵害的表現

高校教師具有普通公民和履行教育教學職責的專業技術人員雙重身份。這決定了其法定權利有兩類。一是基于普通公民身份的與其他公民同等的權利。二是由其職業特點決定并由《教師法》等教育法規規定的職業權利，主要包括：教學自主權、學術自由權、指導評價權、獲取報酬權、培訓進修權、參與管理權、申訴權[1]，以及職位保障權、與學校發展相應的發展權等。在高校合并的特殊時期，教職工受到侵害的主要是職業權利。

(一)民主管理參與權

首先，高校合并過程中普遍存在忽視教職工合校知悉權和建議權的現象[2]。高校合并涉及到每一位教職工的切身利益，但大部分高校合并方案的策劃和提出、機構調整、崗位設置、人員安排、學科專業整合等僅局限在高層或高、中層領導知悉，很少通過工會、教代會等較為正式的途徑告知教職工合校事宜，征詢廣大教職工意見，教職工參與學校管理權利被邊緣化。

其次，在吸納型合并模式下，弱勢高校員工合并后不僅面臨個體在專業技術職務晉升、職務升遷、崗位聘任、教學科研等方面的壓力，而且面臨群體焦慮和集體失語，不僅在學校決策、領導選拔任用等方面缺乏發言權，而且與自身利益密切相關的諸如薪資調整、住房分配和進修深造等事務，也缺少話語權[3]。

(二)學術權力

在合并高校內部，多元利益主體的權力常常交織在一起，代表學術權力的學術委員會、學位評定委員會等學術組織往往附屬于學校黨政系統，學術權力弱化[4]。

(三)物質待遇權

一方面，高校合并后，因原各高校經濟財務狀況、崗位調整等因素，教職工的績效工資和各種福利待遇總會有一些變化，一旦比過去差，甚至相差較多，教職工就會產生被侵害的消極情緒。另一方面，部分高校基于本校實際情況，往往采取一些獎勵政策和措施，如人才引進費、學位津貼、特殊人才津貼、科研獎勵、輔導員等特殊崗位津補貼等。合校后，學校定位、師資、辦學條件等發生了變化，原高校的各種獎勵政策和措施會隨之改變，甚至取消，影響教職工按照原政策享有的物質利益[2]。

(四)職位保障權

高校合并過程中會對組織機構、學科專業布局、院系、人員、教育教學設備、經費等資源進行重組整合以提高運行效率，這必然會觸及部分教職工的既得利益，特別是崗位的調整和聘用合同的變更甚至隨意解除[5]。

(五)職業發展權

教職工的發展權“指在學校獲得發展的同時，教職工也要獲得相應發展的機會和權利”。合并高校中“原來組織文化較弱的高校師生，他們在受益于高水平大學品牌的同時，在職稱評審、職務提升等方面，一方面會面臨標準提高的尷尬，另一方面可能會受到高水平大學的歧視”[6]。這樣學校雖然發展了，但是教職工并沒有享受到學校發展帶來的利益，也沒有獲得與學校共同發展的發展機會。

二、高校教職工權益保障和救濟制度的現狀分析

受大陸法系特別權利理論影響，我國“將高校與教師的關系視為特別勤務關系”[7]，高校不但對教師享有特別的支配權力并伴隨有任意性，而且將高校對教師的管理排除在司法審查的范圍之外。

(一)高校教職工權益保障法律體系不完善

關于教職工權益保障，雖然已有憲法、教育法、教師法等一系列的法律法規，但教師權益保障法律法規體系還不完善。一是內容模糊不清，缺乏統一標準，如關于高校教師法律定位仍缺乏明確的規定，直接影響了相關法律的適用，在司法實踐中對教師與高校之間的糾紛是否適用行政復議和行政訴訟存在極大的爭議[8]；二是比較分散，缺乏系統化；三是缺乏可操作性，有待細化，如關于申訴制度的規定，由于法律并未對申訴程序、處理機構作出明確規定，而不具有實際操作性；四是法律權威不夠，法律沖突，尤其是與行政法規、與改革政策沖突[9]。

(二)高校教師職業權利法律救濟制度不全面

從現行法律規定和司法實踐來看，高校教師職業權利的法律救濟只有申訴和仲裁兩種方式，而不能直接向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟。這種缺乏司法救濟的權利救濟不但不全面，而且不徹底。

《教師法》第39條確立了我國的教育申訴制度，但是這種行政法意義上的申訴在制度設計上缺乏申訴處理機構、申訴期限和申訴具體程序規范的明確界定。而且由于缺乏相應的申訴監督制約機制，教師申訴往往遲遲得不到解決。

原國家教委辦公廳《關于開展加強教育執法及監督試點工作的意見》確立了教育仲裁制度，對維護教職工合法權益具有積極意義，但是也存在明顯不足：一是設立該制度的法律規范層級太低；二是與《仲裁法》等法律制度缺乏必要的銜接；三是受理范圍僅限于“平等教育法律關系主體之間的合同爭議和財產性糾紛”，合同糾紛也只限于“教職員的聘任合同和校內用工合同、出國留學合同”，對于教職工大部分職業權利侵害無法提供有效救濟。

(三)工會等維護教職工合法權益的非正式糾紛解決機制運行不暢

《工會法》、《教育工會章程》等賦予了工會維護教職工的合法權益、參與協調矛盾的基本職責。但在現行制度框架下，工會參與協調矛盾，維護教職工合法權益并未受到應有的重視，而且面臨制度銜接、具體程序等諸多困難，需要在教育改革中不斷爭取和完善。

三、合并高校工會維護和保障教職工權益的措施

在合校的特殊階段，教職工原來所屬高校、部門、院系將要或者已經被撤銷。這樣，一旦教職工合法權益受到侵害，原來所屬高校、部門及其領導為了避嫌，不愿也不便于為其提供幫助，而對合并后的高校、部門及其領導，教職工往往缺乏信任而不愿向其求助。在這種情況下，工會為教職工維權提供幫助，不僅不違反組織紀律，而且其作為代表教職工利益的群眾組織的性質和身份，具有一定的超脫性，處理問題更客觀、公正。

(一)利用組織力量推動大學教師職業權利保障和救濟的法律制度建設

首先，推動《大學教師職業權利保障法》立法工作。在該法中，應明確大學教師的法律地位、職業特性、職業權利及權利救濟方式等，“把大學教師所應享有的職業權利，應承擔的義務，學校及教育行政部門的權責界定等，用最高層次的全國人大立法的形式確定下來，為高等教育事業的發展提供法律保障”[10]。

其次，推動完善教師申訴制度。目前，申訴是高校教師權利救濟的主要途徑。教育工會應爭取在現有立法的基礎上進一步完善教師申訴制度：一是提高校內申訴制度的立法層級，構建校內申訴與行政申訴統一、銜接的層級申訴制度；二是在教師申訴委員會的組成方面，爭取政府或學校、工會和沒有任何黨政職務的教師三方各占一定比例；三是建立申訴公開、說明理由、告知、案卷和聽證等制度，明確申訴期限，規范申訴程序，理順申訴制度與其他救濟制度的關系。

最后，推動教育仲裁制度的法制化。仲裁是世界教育糾紛的基本解決途徑。但在我國，教育仲裁僅作為國務院部門規范性文件確立的一種教師權利救濟的試點工作。基于高校教育糾紛具有高度專業性和技術性的特點，無論是行政官員還是法官“只是專于訴訟程序操作和認定事實規則的技術方面，而不能超越自己的專業知識和經驗，以自己的無知去替代專家學者的專業判斷”[11]，所以建立健全教育仲裁制度顯得迫切而必要。應以立法的形式確立教育仲裁制度，可以單獨制定《教育仲裁法》，或者在《教師法》等法律中增加教育糾紛仲裁條款。教育仲裁的受案范圍應不限于合同爭議和財產性糾紛，而應包括所有教師職業權利糾紛。為了保證仲裁組織的民間性和仲裁活動的獨立性，教育仲裁機構應獨立于高校、政府，仲裁委員會成員應是教育管理和相關學科領域的專家，由教育行政主管部門的代表、高校代表、教職工代表或工會等三方組成。仲裁程序可以借鑒我國《仲裁法》的有關規定，所不同的是，為了彌補教職工的弱勢地位，可以由教職工本人，也可以由工會代表教師在規定期限內申請仲裁。

(二)代表和組織教職工積極參與學校民主管理

首先，組織教職工參與合校的全過程，保障教職工合校知悉權和建議權。在合并前期，工會可以通過召開調研會、訪談、網上意見征集等方式，組織教職工對合校的優、劣勢展開深入討論，并將教職工的意見及時反映給學校黨政。同時，結合教職工的意見，對合校的優勢和價值進行歸納、總結和宣傳，從而統一思想，凝聚共識。在合并過程中，組織教職工對合并方案、教職工崗位聘任和安置方案等展開討論，并將教職工的意見和建議上報學校。合并后，對于合校所涉及的教職工聘任和安置、勞動報酬和社會福利、教職工進修與培訓、職務評聘等切身利益的政策，要廣泛聽取教職工意見，并經教職工代表大會通過。

其次，依法監督學校教代會等民主管理制度。一是教代會、學術委員會等代表機構和學術機構的產生、工作程序等要符合法律規定；二是教代會等代表和學術機構的人選要在法律范圍內適當考慮合并前各高校的人員比例。通過客觀、公開、公正、規范的民主管理制度和活動，鼓勵教職工通過合法途徑和方式積極參與學校事務管理，樹立民主、公正的文化氛圍，擠壓非正式組織生存空間。

最后，與學校協商制定教職工聘任合同。工會要代表教職工參與聘任合同的協商、制定，并參與聘任過程，保證聘任合同及聘任過程的合法性和公正性。

(三)為教職工依法維權提供法律服務

一是建立教職工維權匯報和通報制度。涉及職工維權的事項，工會要及時向學校黨委請示匯報，向學校有關部門通報，對涉及人員較多或影響較大的教職工維權事項，依法向上級工會組織匯報，積極推動形成學校黨委重視、部門支持、學校工會參與、上級工會關注的多方聯動的維權機制。

二是創新為教職工維權提供法律服務的方式辦法。針對合校的實際情況，積極探索主動維權、依法維權、科學維權的新途徑、新方法，提高工會維權工作能力和服務水平。

三是在校工會下設立法律服務委員會。吸納學校法律方面的專家學者進入法律服務委員會，或者聘請他們為兼職顧問委員。一方面，免費為教職工維權提供法律、政策咨詢，或代表教師申請仲裁等法律服務；另一方面，根據掌握的情況，研判學校管理存在問題和教育糾紛動向，為學校黨政提供咨詢。

四是設立法律援助基金。困難教職工要求提供法律援助，需要聘請律師的，由該法律援助基金支付相關費用。