淺析我國殘疾人就業保障金制度異化原因及改進建議

李炫瑩

北京林業大學，北京 100083

一、緒論

“傾斜保護弱勢群體”是我國立法者立法時所把握的一項立法宗旨，因而存在先天稟賦劣勢的殘疾人常常作為法律保護的對象，以致“在社會保障制度不健全的情況下很容易陷入貧困與被邊緣化狀態”[1]。隨著生產力的飛速發展，就業問題對殘疾人而言顯得尤為重要。習總書記指出，“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”，實現殘疾人就業，需要整個社會的幫扶與救助。

為了保障殘疾人就業，我國《殘疾人保障法》、《殘疾人就業條例》與《殘疾人就業保障金征收使用管理辦法》先后對殘疾人就業保障金(以下簡稱殘保金)作出了規定。根據規定，我國用人單位工作人員中的殘疾人比例不能低于在職員工的1.5%，否則需要交納殘保金。不可否認的是，殘疾人就業保障金制度的確在促進殘疾人就業、保障殘疾人權益的領域起到了一定的促進作用，但在實施過程中漸漸異化，與既定目標有所偏離。

“征收殘疾人就業保障金，旨在通過經濟杠桿來督促用人單位履行社會責任，是手段而不能作為目的，推動殘疾人按比例就業才是真正目的。”[2]但是在實踐過程之中，殘保金非但不能鼓勵企業雇傭殘疾人，反而異化為一種罰款或稅收手段，甚至被當做用人單位的“擋箭牌”。某些用人單位忽略了該項制定出臺的立足點和著眼點，寧愿接受繳納殘疾人就業保障金的“懲罰”，也不想聘用殘疾人，帶有一定的歧視色彩；某些用人單位僅僅機械地配合政策要求，雖然在本單位中為殘疾人安排了就業，但卻并沒有為殘疾人安排實質性工作，甚至只是單純為了獲得殘疾人的身份信息以應付完成聘員指標；更有甚者，將殘疾人當做“出氣孔”，用于宣泄對該項政策的不滿。某些用人單位甚至出現“以繳納社會保險為交換條件獲取殘疾人證件信息作為年審殘疾人就業保障金的減免資料”[3]的現象。

根據行政法比例原則，行政行為的作出要適合于目的的實現，或者不得與目的相悖離。目前，殘保金制度的運行已偏離其既定目標，有違比例原則，因此亟需進一步改革完善，以保證殘保金征收行政行為的適當性和合目的性。

本文所指的殘疾人，主要系針對有勞動能力和勞動愿望的殘疾人，以下不再贅述。

二、殘疾人屬于人力資源

(一)人與人力資源

有學者曾表示，把人當做資源不符合社會主義核心價值觀，因此“人力資源”一詞并不適宜。筆者對此有不同看法。

1.“人力資源”字義解釋

在經濟學的概念里，一切為了創造物質財富而投諸生產活動的要素都可以被稱作資源。就字義解釋而言，人力資源，是指能夠創造經濟財富、推動社會發展且具備勞動能力(既包括智力勞動能力，也包括體力勞動能力)的人口總和。[4]如此可見，“人力資源”的概念中可以囊括“資源”的概念。

2.所稱“人力資源”是對價值的肯定

通過上述定義可知，之所以稱之為“人力資源”，是因為其具備勞動能力，可以為社會創造財富。因此，“資源”不是貶義詞，稱之為“資源”是對人之價值的肯定。至于社會主義核心價值觀，筆者認為，是對人之價值加以衡量的一種準繩。人所為之行為，若合乎社會主義核心價值觀的要求，就具備有價值的可能。至于是否確定具有價值，還需結合具體問題、實際情況加以分析。反之，若違反了核心價值觀的要求，那么該行為就不具備社會價值，也就自然不具備價值。

綜上，筆者認為，用“人力資源”描述人，具備其可行性。

(二)殘疾人與人力資源

既然人可被描述為“人力資源”，那么殘疾人自然也屬于一種人力資源。只不過，較之于健全的勞動力，殘疾人很容易飽受貧苦與病魔的摧殘，也很容易受到社會的排斥。鑒于殘疾人的先天劣勢，作為特殊困難群體，殘疾人“并非單純的福利依賴者和救助等待者，而是有很大待開發潛力的重要人力資源”[5]。因此我們要實現消極福利到積極福利的轉變，以保證有勞動能力的殘疾人充分就業。

三、我國殘疾人就業保障金制度的異化原因

(一)殘保金征收標準偏低

隨著社會生產力的發展、人民生活水平的提升，殘保金征收標準也在不斷變化。但總體觀之，殘保金的繳費標準偏低，極易導致用人單位的“逆向選擇”。下面將以北京市為例，針對2016、2017、2018三年的改革狀況進行分析。

1.2016年殘保金征收標準改革狀況

2016年以前，北京市按照“上年全市社會平均工資”的比例征收殘保金。2016年起，為了實現因“企”制宜，使得殘保金的征收更加“人性化”，計征標準更改為按照“本單位職工年平均工資60%”進行征收。

2.2017年殘保金征收標準改革狀況

2017年，參考標準修改為“上年北京市社會平均工資”的3倍金額。如果在職員工的平均工資未超過這一標準，則按照該員工實際的年平均工資計算；反之，則按照該標準計算殘保金征收金額。

3.2018年殘保金征收標準改革狀況

2018年再次修改殘保金征繳上限，將“3倍”改為“2倍”。相比前年有所下調，高薪企業負擔有所減小，但是該標準仍然處于較低水平。

4.小結

殘保金設立的初衷，并非是追求征收數額，而是為了促進殘疾人就業。然而，正因如此，殘保金的繳費率設定偏低，也就導致殘保金制度異化為罰款和稅收。

殘保金征收標準問題，系用人單位私權益與殘疾人群體公共利益的博弈。若征收標準過低，則容易導致部分用人單位進行“逆向選擇”。國家出臺殘保金的本意是鼓勵用人單位安排一定數量的殘疾人就業，但是某些用人單位不免帶有一些歧視色彩，寧可選擇繳納殘保金來規避國家政策；若征收標準過高，對于某些高薪酬企業不公平，且容易滋生用人單位逃避繳納的現象。因此，標準怎么定，定多少，均需要有關機關結合當地實情加以判斷和決定。

(二)殘疾人雇傭比例“一刀切”

目前，我國用人單位在雇傭殘疾人的時候，往往機械地遵循國家政策所規定的1.5%的雇傭比例，而未結合本單位的發展情況，綜合考量其所能接納的殘疾人數量。這種“一刀切”的做法，難以實現用人單位之間的公平。對于大部分第一、二產業，如交通運輸業、建筑業等對于勞動者體力要求較高的產業，其吸納殘疾人的能力相對較弱。而對于諸如餐飲服務業等第三產業，達到法定雇傭標準則相對容易。

自2016年起，北京市殘疾人就業保障金的征收參考標準從按照“上年全市社會平均工資”更改為按照“本單位職工年平均工資”，實現了因“企”制宜。筆者認為，該舉措應對法律規定的殘疾人雇傭比例有所啟發。

(三)某些機關事業單位性質致使法律“失靈”

目前，一般是由同級政府稅務機構對殘保金執行征繳。因此，實踐中，某些機關事業單位具備單位性質上的天生優勢。若某些機關事業單位拒絕繳納或少交納殘保金，征收機構往往束手無策，法律也就失去了相應的拘束力。

(四)總結

綜上所述，殘保金制度之所以異化，很大程度上與制度缺乏“人情味”有關，此外也與部分用人單位的性質有關。

首先，有關行政主體在規定殘保金繳費率時考慮有欠妥當。未能很好地權衡用人單位與殘疾人公共利益之間的博弈關系，違背了比例原則的衡量性；造成部分用人單位的“逆向選擇”，對殘疾人就業領域產生了較為顯著的影響，違背了比例原則的必要性。

其次，征收標準對大部分第一、第二產業不利。立法機關在制定征收標準時，存在“一刀切”現象，統一采用1.5%的殘疾人雇傭標準，未能保證用人單位之間的公平，違背了公平原則。

最后，某些用人單位的種類和性質決定了其具有天生優勢，從而可能導致殘保金征收機關難以發揮其應盡的作用，致使法律“失靈”。

四、改進建議

(一)提高殘保金征收標準

根據上述分析，我國目前殘保金征收標準偏低，難以對用人單位起到威懾和懲戒的作用。因此，應結合當地具體發展狀況，適當提高殘保金征繳率，更好地權衡用人單位私權益與殘疾人群體公共利益的博弈，從而改善用人單位“逆向選擇”的狀況。

(二)調整殘疾人雇傭比例

為了避免“一刀切”現象出現，應當結合各個用人單位的具體性質和人員規模，充分考慮其吸納殘疾人就業的能力，有針對性地制定更為合理的雇傭比例，實現因“企”制宜。例如，可以借鑒2016年北京市按照“本單位職工年平均工資”征收殘保金的改革思路。既不能因聘用殘疾人使得用人單位產生抵制情緒，又要盡力避免因殘疾人的加入而對其他員工乃至公司運營造成影響，其中的平衡需要結合多種案例和廣泛調查予以考量。

(三)實現信息公開透明

部分用人單位存在先天優勢，致使殘保金征收制度公平缺失。為解決此問題，一方面，應當加強殘疾人就業服務機構與用人單位、地稅部門與三者之間的合作；另一方面，應當確保信息公開透明，保障公眾的知情權和監督權，從而“保障殘保金應收盡收，確保殘保金征收環節的公平性，提高殘保金的征收效率”[6]定期于官網、微信公眾平臺、微博客戶端、用人單位公告欄處明確公示殘疾人就業保障金制度的相關規定以及用人單位的章程，同時提供線下意見箱和線上意見反饋渠道，以聽取公眾的意見，保障包括殘疾人在內的用人單位所有員工對殘保金制度與具體實施方案的知情權和監督權。

(四)以優惠補償代替殘保金征收

既然征收殘保金無法真正保證殘疾人的就業，反而“逼迫”企業雇傭，那么不妨以優惠補償代之。可以通過出臺法律、法規、規章、政策等，明確規定對于雇傭殘疾人且達到一定數量標準的用人單位，給予適當補償，如降低增值稅起征點。

優惠補償與征收殘保金的最大區別在于，補償是資金的流入，而征收是財產的輸出。盡管用人單位可以通過依法行事免于征收，但是財產輸出畢竟是一種虧損。而通過雇傭一部分殘疾人，獲得補償，卻是名副其實的收益。因此，從用人單位可接受性的角度，優惠補償顯然更易于接受，也更易于執行。

五、結語

習近平總書記曾多次強調，要增進民生福祉，不斷地在弱有所扶的問題上取得新的進展與突破。殘疾人作為有很大待開發潛力的重要人力資源，殘疾人就業保障金開展和實施勢在必行。只有就業問題辦妥了，殘疾人的收入來源才能穩定，殘疾人的生活品質才能獲得保障，殘疾人的利益才能得到維護。因此該項制度的正當性和合理性是毋庸置疑的。

但是，在具體實施過程中，殘保金的征收逐漸異化為一種罰款或稅收手段。違背了其激勵用人單位主動雇傭殘疾人的初衷，違背了比例原則的適應性。殘保金繳費率偏低，未能很好地權衡用人單位與殘疾人公共利益之間的博弈關系，違背了比例原則的衡量性；造成部分用人單位的“逆向選擇”，對殘疾人就業領域產生了較為顯著的影響，違背了比例原則的必要性。在制定征收標準時，存在“一刀切”現象，統一采用1.5%的殘疾人雇傭比例，且部分用人單位存在天生優勢，未能保證用人單位之間的公平，違背了公平原則。

因此，在調整殘保金征收標準和殘疾人雇傭比例、加強部門間合作的同時，不妨轉換思路，以優惠補償代之。對于依照法律規定雇傭殘疾人的用人單位，給予適當獎勵，如降低增值稅起征點。為達成保證殘疾人就業這一目的，存在多種可能選擇的手段。筆者認為，優惠補償，系對人民利益影響最輕微的手段，即“最不激烈手段”或“最溫和手段”，未超越實現目的之必要程度，符合比例原則的必要性。根據比例原則的衡量性，所采取的手段應當按照意欲實現的目的加以衡量，采取干涉措施所造成的損害應當遠輕于在實現目的之后所能獲得的利益。[7]因此，優惠補償符合衡量性，也符合適當性，具備一定的可實施性。

綜上，優惠補償符合比例原則，具有一定的實施價值，建議有關機關可以嘗試采納。