淺析《新分權的理論與實踐》

方 家

吉首大學法學與公共管理學院，湖南 湘西 416000

本文對阿克曼教授所著《別了，孟德斯鳩：新分權的理論與實踐》這本書的一些簡要分析和感悟主要分為以下三個部分：

一、為什么要分權？

阿克曼回歸到三個正當性價值來回答“為什么要分權”這個問題。

第一個價值是民主正當性。不論采用哪種模式，分權都服務于或有礙于人民自治的大業。在第一部分中，作者討論了民主立法在不同政府分支的分權，并引入了兩個將本文貫徹始終并反復出現的議題。第一個議題是對將美國式的眾議院、參議院與總統分權的體制移植到外國提出反對和警告。盡管三權分立體系在美國運行得還好，但一律盲目的移植，有可能給其他國家造成災難。第二個議題是更加具有建設性的議題，作者對美國模式立法體制的批評有別于針對美國模式立法體制的傳統批評。傳統批評是指英語世界對美式分權的批判，將英國模式作為民主政府的另一參照系。現代英國憲制將立法權集中于下院，使首相及其內閣能有效控制立法的議程。而這種“威斯敏斯特模式”在當代世界有效的運作為攻擊美國式的自大提供了強有力的武器。但是，作者提出了新的批評。他既拒絕華盛頓模式也不贊成威斯敏斯特模式，并提出了“有限議會制”的構想和“一個半議院”的方案。作者反對美國式的眾議院、參議院與總統的權力競爭，并首先從挖掘分權主義者在議會限制方面的潛力著手，進而討論國會的立法權可以被民主自治政府的其他機制所約束，包括全國范圍的公民投票，以及州政府在聯邦系統中的代表。

第二個價值是職能專業化。“如果法院和官僚機構不能以相對中立的方式適用法律，民主的法律也純粹只是擺設”。作者在第二部分以肯定與否定并用的方式分析了分權主義對于司法與官僚機構專業化的潛在貢獻。盡管美國體制在塑造獨立、專業的司法機關方面相當成功，但其對官僚體制的影響卻存在消極的一面。其中，眾議院、參議院與總統為了控制管理機構而進行的無休無止的斗爭，導致了政府官僚機構的過度政治化，由此將行政分支變成了法治的敵人。與此相比，威斯敏斯特議會制與公共行政交互作用，在民主與專業保持了更為建設性的關系。但是，阿克曼強調，將國會與官僚機構的關系交由不成文憲法來規制是一個巨大的錯誤。作者認為憲法應當通過明文創設兩個截然不同的政府分支，以確保文官政府實現其通過中立、專業的管理服務于公共利益的中心目標。

第三個價值是公民基本權利保障。如果不能保護和增進公民的基本權利，民主的規則與專業的管理就很容易成為專制的機器。作者并在第三部分討論了基本權利問題，該問題將美國分權模式與權利保障聯系在一起，這使得公眾意見復雜化。為了更具建設性，作者認為憲法學者應該超越傳統的、以法院為中心的視角。盡管最高法院對基本權利的保護是有限議會制模式的核心元素，但是，為了有效保障公民的政治參與權利以及兌現關于正義分配方面的基本承諾，獨立的非司法機關是必要的補充。

二、何謂新分權體制？

阿克曼提出的新分權體制即有限議會制架構的核心部分，是有一個民主選舉產生的國會，也稱第一院，它負責組織政府與通過一般性的立法。核心的權力受到一系列有著特殊使命的分支的制衡，其中每個分支乃是基于一個、兩個或三個與分權制相關的基本原理而設置。

從民主正當性的角度，這個核心也即第一院，受到之前人民通過分階段公民投票的方式而作出的決議的限制，這些決議可以通過憲法法院予以落實。它同時還要受到居于次位的代表各邦的參議院或者由全國普選產生的更有權威的第二院的制衡。

從功能專業化的角度，這個核心不僅受到一個獨立法院系統的限制，并且還要受到一個廉政的分支針對其腐敗與濫權問題而進行審查。此外，還要設置一個規制的分支，它要求官僚機構必須說明其附帶性立法確實能夠改進那些由“看不見的手”所帶來的問題。

從保障公民權利的角度，這個核心受到民主分支的限制，該分支致力于保障每個公民的參與權；而分配正義的分支則特別關注那些幾乎完全無法通過政治的途徑維護其權利的公民，對其提供最低限度的經濟補助，而憲法法院則保障所有人的基本人權。

加之，有限議會制劃分出了大量特殊的職能，并使之免于國會的直接控制，這樣就能避免美國體制下無所不在的官僚機構不連貫的特質。

三、三權分立美國體制

筆者認為，阿克曼提出的新分權理論令人耳目一新，其對三權分立美國體制的分析亦是精彩絕倫。

第一，僵局。最明顯的僵局是國會的多數黨與總統分屬兩黨，或同黨的兩個不同派系。那么，在改選政府前應如何運作政府？事實上，可能出現三種情況：一是強調和解。對立的權力分支領導者會采取這樣或那樣的說服與討價還價的組合政策，由此帶來一系列受歡迎的結果。這種情況作者稱其為“麥迪遜期望”。二是憲法崩潰。為了消滅其對手，某個權力分支破壞憲法體制、把自己變成唯一的立法者，在這個過程中，奪權者可能借公民投票的背書來粉飾其毀憲行為，也可能壓根不會動用公投。比如面對毫不妥協的國會，在軍隊或超越憲法的公民投票的協助下，因分權制而遭遇挫折的總統會變成為軍事強人，最終摧毀現有的憲制。這種情況也被稱之為“林茨噩夢”。三是治理能力的危機。這種情況雖未落入“林茨噩夢”，但也未實現“麥迪遜期望”。總統和國會并未爆發全面戰爭，而是陷入無休止的互相誹謗、彼此控訴和派系爭斗。更有甚者，對立的權力分支會運用憲法賦予各自的權力工具去攻擊對方，出現國會不停地攻擊行政機關，而總統則不放過任何可以擺脫束縛、單方面行動的機會的局面。

第二，全權。某個政黨連續勝選了足夠多次，以至于掌握了所有相關權力。在美國模式這種強體制下，要求在一系列選舉中獲得穩定的勝利。美國的分權較為徹底，美國眾議院、總統和參議院的任期固定為2年、4年、6年，三者的任期交錯在一起，在美國體制下實現政治變革的門檻較高，必須多次勝選以牢牢控制整個立法權，有時需要連續十年以上的連續勝選，以掌控所有的關鍵機關，但是盡管要使政治變革獲得充分授權明顯是相當困難的，但也不是不可能的。

四、結語

總之，在阿克曼看來，“權力分立是一個好主意，但沒有理由認為那些經典作者已將分權制設計得盡善盡美”。本文通過對阿克曼教授所著《別了，孟德斯鳩：新分權的理論與實踐》中的基本觀點和主要精彩論述的簡要概括和分析，筆者認為，在一國實行什么樣的政治體制，不可能是照搬和效仿就能一蹴而就的，不可一味生搬硬套外國所謂分權的政治體制，而是應該在吸收和借鑒中走具有自己特色的道路，而中國在這方面，在世界范圍內是做的很了不起的。