論行政裁決的性質

駱開元

浙江工商大學，浙江 杭州 310018

行政裁決究竟是一種行政行為還是司法行為，亦或是一種司法行政行為，理論上爭議頗多。應該說行政裁決在本質上是一種司法行為，同時兼具了行政屬性。

一、行政裁決不是行政行為

通說認為行政裁決是行政行為。持這一觀點學者的論述理由是：1.行政裁決的主體是行政機關。2.行政裁決之所以能夠發(fā)揮作用，依靠的是行政權威而不是司法權威。3.行政裁決不具有司法的最終性特征。[1]不過這一觀點的論據(jù)并非妥當。

就第一點理由而言，判斷行政裁決的性質，應當從行政裁決權的性質著手，而權力分類的標準從來都是以該權力自身的性質，而非行使的主體。且德日等國實踐亦表明，以行政行為包容行政主體一切公權力活動的學術嘗試，終因不同行政活動方式的巨大差異而遭摒棄。[2]也就是說，行政裁決性質認定的主要標準，應是行為方式特征，而非行為主體。

既然行政裁決性質的判斷依賴于行政裁決權的性質判斷，接下來的問題便是行政裁決權究竟是一種行政權還是司法權？我們認為，盡管對于司法權與行政權的界定，人們一直爭論不休，然而如果將司法權的本質定位為一種判斷權，將行政權的本質定位為一種管理權則不會產生太大的爭議。[3]準此以言，行政裁決權作為一種具有裁判性、個別性和被動性的權力，應當屬于司法權的一種。[4]故若以行為方式特征作為定性之主要標準，行政裁決應評價為司法行為。不過在理論上還須解釋的一個問題是：行政機關行使司法權的行為可否評價為行政行為？

縱觀國內行政法學界對于行政行為概念之研究，大致可歸納“擴張論”“堅守論”與“調和論”。[5]從保持行政行為概念自身邏輯的嚴密性與體系的完整性而言，堅守論是一種值得推崇的學說。這一學說的代表性人物余凌云教授認為“行政行為是行政主體在職權行使過程中所做的能夠引起行政法律效果的單方意思表示行為”。[6]不過“堅守論”仍有一絲不明確之處，即所謂“職權”究竟為何種類型之權力。國內學者對此鮮有論述。

將視野延伸至行政行為理論之創(chuàng)始國，德國行政法學家毛雷爾在其《行政法學總論》一書中，將行政行為的特征歸納為如下5個方面：1.行政行為具有處理行為之屬性。所謂處理行為是一種具有法律效力的命令，是一種以實現(xiàn)某種法律后果為目的之意思表示，且這一處理行為是一種單方面的處理。2.行政行為必須具有主權性，必須屬于公法，且必須是行政法上的處理行為，據(jù)此排除了憲法、訴訟法、國際法等其他公法上的行為。3.行政行為需針對具體事件，而不是針對范圍或者數(shù)量不特定的事件和公民。4.行政行為應當由行政機關作出，其行政機關謂之執(zhí)行公共行政任務的任何機構。5.行政行為必須以外部法律效果為指向，因此排除內部業(yè)務指令與另一個行政機關或者行政主體的附和。[7]

如僅從字面意思看，行政裁決符合上述所有特征，似乎應當被定義為行政行為。但問題是所謂主權性，究竟是僅指行政權還是說除行政權外，囊括了立法權與司法權。對此，毛式認為行政行為必須是行政法上的處理行為。[8]由此觀之，我國行政裁決亦規(guī)定于行政法部門中，因此，將其認定為行政行為似乎并無疏漏。但是，就德國制度環(huán)境而言，其在對憲法所規(guī)定的分權制度之解釋上，采形式主義解釋方法，嚴格禁止將裁判權授予非司法機構。[9]德國學者普遍認為，司法和行政機構在組織上必須明確區(qū)分，所有聯(lián)邦法院須經過基本法列舉及其承認，只有為司法設置的機構中根據(jù)《聯(lián)邦德國基本法》第97條配備的具備獨立性的法官才能進行司法活動，行政機關不得因為某種需要而被宣告為法官。[10]在德國，這些具有高度專業(yè)性的民事糾紛通常由眾多專門法院裁決。也就是說，在現(xiàn)實中，德國并不會出現(xiàn)行政機關行使行政權以外權力之情況，德國行政法上自然也不會出現(xiàn)相關條文。那么，德國學界在界定行政行為概念時，也就沒有必要特別強調公權性僅指行政權。但明確這一點，對我國相關理論的發(fā)展確是十分重要的。我國出于功能主義之考量，權力與機構之間的對應關系并不如德法等大陸法系國家那樣嚴格。實踐中，常有行政機關行使他種權力之現(xiàn)象。行政裁決制度就是行政機關行使司法權的典型，雖然我們并不能說，這樣的做法有何不妥，相反，行政裁決制度表明了我國社會對行政的較高依存性，同時也表明行政機關在具有專門知識以及能夠簡便靈活的解決爭議等方面，比司法機關更具優(yōu)越性。[11]不過就概念的精準性而言，還是應當將行政機關行使司法權或立法權的行為排除在行政行為概念之外。用其他概念來解釋行政機關行使司法權這一現(xiàn)象或是較為妥當?shù)姆桨浮?/p>

就第二點理由言，其未能厘清主體的權威與權力的權威兩者之間的關系。權威主要通過主體的權威、過程的權威和結果的權威體現(xiàn)出來。后兩者又可統(tǒng)稱為權力的權威。舉例言之，行政機關行使行政裁決權時，其所依賴之權威有二，一種權威來自行政機關自身，謂之行政機關的權威，另一種權威來自行政機關所行使之行政裁決權(屬于司法權)，謂之司法權的權威。行政裁決之所以能發(fā)揮功能，其依賴之權威為行政機關的權威和司法權的權威兩類。將這兩種權威籠統(tǒng)地稱之為行政權威是不妥當?shù)摹Ｒ驗椋皺嗤菣嗔Φ奶厥馇闆r，其特殊性在于權威是一種被合法承認的權力，至于合法性的動機或來源則無關宏旨，它可以是內心信仰，也可以是情緒、理性，及至外在的利害關系。”[12]也就是說，權威之生成，關鍵不在于誰行使這一權力，而在于權力本身是否被妥當?shù)匦惺埂Ｈ绻J為行政機關的權威是一種行政權威，司法權的權威是一種司法權威，那么行政裁決之所以能夠發(fā)揮功能，其所依賴之權威，當是司法權威為主，行政權威次之。

就第三點理由而言，目前我國行政裁決不具有最終性這一現(xiàn)象，是我們將行政裁決定位為行政行為的結果，而不能把他視為行政裁決是行政行為這一命題的理由。上述第三點理由屬于倒果為因。

綜上，我們認為把行政裁決看作行政行為并非一種妥當?shù)挠^點。那么把行政裁決大體上視為一種司法行為是不是合適的呢？

二、行政裁決大體上是司法行為

有學者指出，行政裁決實際上是行政機關進行的司法活動，屬于司法性質。無論是行政立法還是行政司法，雖然都是由行政機關來行使權力，但并未改變立法權和司法權的性質，所不同的是這些權力在不同機關進行了轉移。[13]

這一學說以行為方式特征作為行政裁決性質認定的主要標準，并認為行政裁決權的本質是一種司法權，而權力的屬性決定了行為方式的特征，從而得出行政裁決是一種司法行為，不過這一司法權由行政機關行使罷了。這是一種值得推崇的觀點，但同時，這一學說仍然存在如下兩個問題，第一，何以行政機關可以行使司法權，如此是否會否改變行政裁決的性質。第二，裁決作出的效力依據(jù)是什么？

就第一個問題言，從作為市民法治國原理前提的行政對司法關系不介入原則來看，行政裁決制度是一種例外。[14]這也產生了行政機關可否行使司法權的疑問。在面對訴訟爆炸之情形，那種法院應當將司法權緊緊地握在自己的手中并去裁決社會所有糾紛的觀點已經不合時宜了。對于一些與行政管理活動密切相關的民事糾紛，出于專業(yè)性與解紛效率性之考量，以行政裁決替代民事訴訟是一種妥當?shù)姆桨福芎玫钠鸬搅丝焖俳鉀Q糾紛，分擔法院工作壓力及提高社會運行效率之功能。那么行政主體行使司法權，介入私法關系是否會影響行政裁決的本質屬性呢？對此，有學者指出，司法一詞有狹義解釋與廣義解釋之分，前者指法院依法進行的審判活動，后者則指國家專設的司法機關和法律授權的行政機關、社會組織依法處理訴訟案件和非訟案件之活動。[15]因此可以把行政裁決理解為是一種廣義的司法，其在本質上仍然屬于司法行為。

就第二個問題言，行政裁決既然非是行政行為，其效力依據(jù)與效力內容自不能依行政行為效力理論解釋之。那么行政裁決因何具有效力，也就是說其產生效力的依據(jù)是什么。對這一問題的解答，仲裁法學界關于民商事仲裁裁決效力依據(jù)的理論可資借鑒。仲裁法學界關于仲裁裁決效力依據(jù)的學說有以下4種，分別是契約說、司法權說、混合說與自治說。其中，混合說占據(jù)優(yōu)勢地位，其說略謂：仲裁起源于雙方當事人之間的契約，仲裁的提起、仲裁員的選定、仲裁庭的組成、仲裁程序的進行、仲裁裁決的執(zhí)行都依賴于雙方當事人之間的協(xié)議；但與此同時，仲裁又不能超越有關國家的法律，需要從仲裁協(xié)議執(zhí)行地和仲裁裁決執(zhí)行地國家獲取司法效力。[16]即仲裁必須從法律中獲得司法效力，仲裁協(xié)議的法律效力、仲裁裁決的可強制執(zhí)行性取決于法律的規(guī)定。[17]此外，有學者進一步指出，在裁決的效力依據(jù)中，契約性顯然占據(jù)主導地位，裁決司法性是以潛在的方式表現(xiàn)出來的，且其司法性的存在是為了更好地保證裁決契約因素的實現(xiàn)。[18]以這一理論審視行政裁決制度，是具有相當解釋力的，如民商事仲裁一般，行政裁決在應然層面上也具有契約因素與司法因素，另外，行政裁決還具有一定的行政因素。具體言之，首先在行政裁決的啟動方面，以雙方當事人的合意為基礎。其次，在行政官選定、裁決程序進行、裁決程序規(guī)則、裁決法律效力與強制執(zhí)行性等方面都有賴于國家法律之規(guī)定。最后，由行政機關裁決糾紛，能夠發(fā)揮行政機關權威較高，能夠綜合性全方位解決爭議等優(yōu)勢，體現(xiàn)了其行政因素的特點。也就是說，行政裁決效力之依據(jù)來自于以下方面：1.當事人之間的合意。2.法律的規(guī)定與授權。3.行政機關的權威。并且，在裁決的效力依據(jù)中，司法性占據(jù)主導地位。

三、小結

把行政裁決大體上視為一種司法行為的觀點是妥當?shù)模瑫r也應看到行政裁決具有一定的行政屬性與ADR屬性。其司法屬性體現(xiàn)在：1.行政裁決權是一種具有被動性個別性的判斷權。2.行政裁決的程序具有司法化的傾向，如行政裁決程序中適用公開原則、回避原則、中立裁判原則等。其行政屬性體現(xiàn)在：1.行政裁決的主體是行政機關，其最終的裁決蘊含行政機關的權威。2.行政裁決的對象是與行政管理活動密切相關的民事糾紛。3.行政裁決適用的程序屬于行政程序。