村民自治中村規(guī)民約的效力與作用

一、村規(guī)民約是村民自治的體現(xiàn)

人是一種政治的、合群的動物[1]，政治就是關(guān)于公眾利益的大事，誰進行管理、誰有決定權(quán)，是“自治”還是“他治”？“自治”一詞來源于希臘語，有自我管理之義。[2]德國思想家馬克斯·韋伯指出：自治是指團體的秩序由團體成員按照自己的意志制定。[3]即一個群體的行為規(guī)則是自己給自己制定的，而不是外人制定的，這是意志自主。意志自主也就是團體的領(lǐng)導(dǎo)者和管理班子由自己任命，而不是由團體外的人員來任命。[4]從這些含義看，自治的關(guān)鍵是自主，即《村民委員會組織法》規(guī)定的“自我管理”和“四民主”。自治權(quán)是自治的體現(xiàn)，自治是前提，沒有自治自然沒有自治權(quán)。

城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織，這是《憲法》對居民和村民委員會性質(zhì)的定位，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。從村民委員會的產(chǎn)生來看，它是由全體村民選舉產(chǎn)生的，村民委員會向村民會議（或村民代表會議）負責(zé)并報告工作。村民的自治權(quán)具體體現(xiàn)在管理公共事務(wù)和公益事業(yè)等方面，其中，制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約是一項重要的權(quán)利。所以，村民自治離不開村規(guī)民約。

村規(guī)民約與道德、習(xí)慣和宗法等有一定區(qū)別。道德通過良心的省悟、輿論的壓力來調(diào)整人們的行為，村規(guī)民約則以規(guī)范的形式調(diào)整（具有外部強制性）；習(xí)慣是自然俗成的，村規(guī)民約則是村民意志的產(chǎn)物；宗法以血緣為基礎(chǔ)，著眼于宗族的利益，村規(guī)民約則以地緣為基礎(chǔ)，是為了所有居民的利益。村規(guī)民約的特點，決定了它能起到其他行為規(guī)范不可替代的作用。

二、村規(guī)民約的效力

村規(guī)民約是某個地域的鄉(xiāng)村居民在長期的生產(chǎn)生活實踐中形成的一些習(xí)慣、規(guī)則、慣例，經(jīng)過整理加工、制定并對全體居民具有約束力的規(guī)章制度。村規(guī)民約具有相應(yīng)的的效力就在于它是一個村民群體的行為尺度、標準，所以，它首先是一種規(guī)范，因此有人認為它是習(xí)慣法、民間法。作為規(guī)范就應(yīng)當具有一定的約束力，即規(guī)范效力。

村規(guī)民約的規(guī)范效力來自兩個方面，一個是大多數(shù)村民的認同并經(jīng)由正當程序制定。

如云南省德宏州潞西市遮放鎮(zhèn)街道村第一村民小組《村規(guī)民約》申明：“結(jié)合本村小組實際，經(jīng)村支委、村委及村小組大會于2005年1月16日討論商議，特作如下約定：……第三條：不準搞偷摸行為，違者除退還所偷財、物外，還要進行處罰。1、偷雞、鴨的不論大小，每只對過錯人收取違約金200元。2、偷谷、料，除收回谷、料外，視情節(jié)輕重，對過錯人收取違約金500—800元。”云南省保山市隆陽區(qū)板橋鎮(zhèn)小永村委會《村規(guī)民約》規(guī)定：“違反《村規(guī)民約》的給予過錯人批評教育，并視情節(jié)輕重收取過錯人50元至100元違約金……違約金由村委會收取。”顯然，村規(guī)民約具有規(guī)范的假定、指示、后果三部分，其中，后果是重要的內(nèi)容，沒有制裁的規(guī)范，其效力也就成問題。

一個是國家的認可，主要是通過法律法規(guī)的確認、授權(quán)。可以說《村民委員會組織法》是制定村規(guī)民約的直接的法律依據(jù)或者說法律授權(quán)；該法規(guī)定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案；對于其效力，該法規(guī)定，村民委員會及其成員應(yīng)當遵守并組織實施村民自治章程、村規(guī)民約，這是賦予村規(guī)民約屬人的效力；轄區(qū)內(nèi)的單位雖然不是村集體成員，但村規(guī)民約對他們也有約束力，該法明確規(guī)定，駐在農(nóng)村的機關(guān)、團體、部隊、全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位的人員不參加村民委員會組織，不屬于村辦的集體所有制單位的人員可以不參加村民委員會組織。但是，他們都應(yīng)當遵守有關(guān)村規(guī)民約。這是賦予村規(guī)民約屬地的效力。基于《村民委員會組織法》的規(guī)定，各地方通過地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章對村規(guī)民約的效力予以明確。截至2015年，作出這方面規(guī)定的地方性法規(guī)有314件、地方政府規(guī)章有41件。[5]

顯然，村規(guī)民約的效力既來自村民的相互約定、認同，以及相應(yīng)的制裁作保障，即村規(guī)民約具有民主性、自治性、強制性，但是，沒有法律的確認、授權(quán)，其效力是有限的，其強制性是沒有保障的，尤其是在違反法律規(guī)定時，其效力可能遭到法律的否認。通過“北大法意網(wǎng)”查閱，大量涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格與權(quán)益的訴訟案件，均是集體經(jīng)濟組織依據(jù)村規(guī)民約或分配方案，沒有向少數(shù)村民分配土地征收補償款或其它集體收益，判決結(jié)果以被告（村集體）敗訴為多。[6]對于村規(guī)民約的合法性要求，各方面是普遍意識到的。如上面遮放鎮(zhèn)街道村第一村民小組《村規(guī)民約》和板橋鎮(zhèn)小永村委會《村規(guī)民約》的處罰措施，即收取“違約金”，而不是“罰款”，因為“罰款”權(quán)屬于特定主體，主要是行政機關(guān)。當然，違約金是法律賦予合同當事人的權(quán)利，在不存在具體合同關(guān)系的前提下，通過村規(guī)民約作為處罰收取“違約金”似乎依據(jù)不充分，但如果沒有這種處罰措施，村規(guī)民約的效力就會打折扣。

三、村規(guī)民約在村民自治、鄉(xiāng)村治理中的作用

上述情況表明，不論是立法上，還是理論上，普遍一致的認識是：既要尊重和發(fā)揮村規(guī)民約的作用，又要符合法律的規(guī)定，即要揚長避短。

（一）鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的依據(jù)

鄉(xiāng)村公共事務(wù)指鄉(xiāng)村轄區(qū)內(nèi)與居民利益相關(guān)的社會事務(wù)，具有公共性。權(quán)力是公共事務(wù)管理的前提。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民自治的權(quán)力機構(gòu)是村民會議或村民代表會議，管理機構(gòu)是村民委員會，并規(guī)定了相應(yīng)的權(quán)力。其中，重大、重要的事項由村民會議決定，如該法第24條的9項事項，除此之外，其他的主要屬于村民委員會的權(quán)限，但《組織法》并無明確的規(guī)定，很多具體的事務(wù)則由村規(guī)民約予以明確，這是村規(guī)民約對法律授權(quán)和規(guī)定不足的一種補充。這也說明了一個事實，即大多數(shù)情況下人們并不是刻意地依照法律的規(guī)定行事，而是按照習(xí)慣和日常的規(guī)范活動。村規(guī)民約也就起到這種日常調(diào)控的作用，這也是政府所希望看到的。如遮放鎮(zhèn)街道村第一村民小組《村規(guī)民約》第18條規(guī)定：“村民應(yīng)自覺維護田間道路、溝、坎等公共設(shè)施，對挖壞道路、溝、坎的，除要修復(fù)外，還要視情節(jié)輕重對過錯人收取200—500的違約金。”鄉(xiāng)村道路為鄉(xiāng)村的重要基礎(chǔ)設(shè)施，同樣也是鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)整的范圍，如福建省泉州市梅莊村村規(guī)民約對鄉(xiāng)村道路的建設(shè)及維護就作出了詳細的規(guī)定[7]。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會缺乏的是公益精神，過去的集體生產(chǎn)方式也未提升這種品質(zhì)，農(nóng)村實行土地承包生產(chǎn)后，產(chǎn)品市場化后，村民們?nèi)狈藏敭a(chǎn)、公共設(shè)施的關(guān)心愛護，法律在這方面不免也顯得無能為力，這就要通過村規(guī)民約來約束。

（二）促進鄉(xiāng)村生產(chǎn)、經(jīng)濟發(fā)展

實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村的生產(chǎn)、經(jīng)營活動成為村民、家庭的最重要、最基本的活動。這種生產(chǎn)方式對“三農(nóng)”的發(fā)展和整個中國的經(jīng)濟社會的影響是巨大的，但其弊端也是明顯的，主要是對規(guī)模化、集約化經(jīng)營，推廣運用科學(xué)技術(shù)有一定的阻礙，集體經(jīng)濟受到削弱，貧富分化加劇。集體經(jīng)濟、合作、聯(lián)合經(jīng)營是一條增進共同富裕的道路。如用集體土地、房屋出租，或修建廠房辦企業(yè)，采取入股、合作、聯(lián)營等方式聯(lián)合創(chuàng)辦或投資參股創(chuàng)建經(jīng)濟實體，以入股、租賃和流轉(zhuǎn)等形式，統(tǒng)籌規(guī)劃土地、自然、旅游、人文資源，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)。這里面的利益、權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)制，法律有所不及，需要村規(guī)民約的調(diào)整。另外，多數(shù)村規(guī)民約都提倡并要求村民加強文化知識、生產(chǎn)經(jīng)營技能的學(xué)習(xí)，爭做“有知識、懂技術(shù)、能致富”的新型農(nóng)民，由單家獨戶等市場轉(zhuǎn)為齊心協(xié)力創(chuàng)市場，推動了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）維護鄉(xiāng)村治安的依據(jù)

社會治安與大家權(quán)益密切相關(guān)。人身安全、財產(chǎn)安全屬于公民的基本人權(quán)，也是法的主要價值。

然而，現(xiàn)在群眾在吃穿住行等生產(chǎn)生活中、社會活動中，安全問題日益突出，在市場中，假冒偽劣商品屢禁不止，尤其是在食品藥品等領(lǐng)域，地溝油、假疫苗等等時有發(fā)生。在鄉(xiāng)村，各種違法犯罪也逐漸增多，有整村犯罪的，如“殺人村”“涉毒村”“造假村”“詐騙村”，以及農(nóng)村黑惡勢力橫行，農(nóng)村留守少年違法犯罪呈上升趨勢。侵犯財產(chǎn)類案件增加，如入室盜竊案，特別是盜竊生豬、耕牛、家禽等，賭博、詐騙、滋事等治安問題日漸增多。人員流動頻繁，特殊人群管控難度大，治安防范機制不健全，派出所警力嚴重不足，尤其是西部地區(qū)，地廣人稀、山多山大。因此，幾乎所有的村規(guī)民約都有關(guān)于社會治安的規(guī)定，這既是村民的意愿，也是基層政府的要求。如貴州省黔東南苗族侗族自治州錦屏縣平秋鎮(zhèn)魁膽村《魁膽村村規(guī)民約》規(guī)定：“嚴禁打架斗毆、酗酒鬧事，違者每人每次罰款伍拾元，造成人受傷的，要負責(zé)醫(yī)療費和誤工費。無故謾罵、侮辱他人的，罰款叁拾元，并寫出檢查，向受害人賠禮道歉。”[8]小永村委會《村規(guī)民約》“社會治安”規(guī)定：“嚴禁偷盜、敲詐、哄搶國家、集體、個人財物，嚴禁賭博，嚴禁替罪犯藏匿贓物。”針對吸毒、賭博問題，遮放鎮(zhèn)街道村第一村民小組通過《村規(guī)民約·補充規(guī)定》作了大量規(guī)定（16條中一半以上），如“當發(fā)現(xiàn)某一家有吸毒人員，家長必須配合護村隊開展工作，若家長包庇、隱瞞、不配合護村隊工作的，應(yīng)對其家長收取違約金200元”。上述禁止性規(guī)定，法律都有。但等到行為人受到法律制裁時，危害已經(jīng)發(fā)生，這是一方面；對于尚未達到法律制裁程度的，又不能置之不理。在這方面，村規(guī)民約起到了預(yù)防、事前警示的作用，以及破解諸多法律無法具體解決的問題。

（四）促進鄉(xiāng)村文化建設(shè)

十九大報告指出：“文化是一個國家、一個民族的靈魂。”不論是物質(zhì)文化，還是精神文化，以及制度文化，文化所體現(xiàn)的是一個群體的精神品質(zhì)。作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的人口、鄉(xiāng)村的文化對整個社會都有非常廣泛的影響。在鄉(xiāng)村文化中，有精華也有糟粕，而且混合在一起，如農(nóng)村的宗族血緣觀念，講人情、講關(guān)系。在辦理紅白喜事等等上，大操大辦，攀比成風(fēng)，村民們可謂不堪重負。對此，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“開展移風(fēng)易俗行動”“遏制大操大辦、厚葬薄養(yǎng)、人情攀比等陳規(guī)陋習(xí)”。對此，法律政策以及行政上有了規(guī)定和要求，但很多事宜還要去具體落實，尤其是長期堅持。這方面，村規(guī)民約發(fā)揮著重要作用。

如大理下關(guān)鎮(zhèn)大莊村委會《村規(guī)民約》“村風(fēng)民俗”規(guī)定：“喜事新辦，不鋪張浪費；喪事從儉，不搞陳規(guī)舊俗”“不請神弄鬼，不算卦相面，不看風(fēng)水，不聽、看、傳迷信和淫穢的書刊、音像”“不搞宗派和宗族活動”等等。“違反上述規(guī)定的給予批評教育，寫出檢討書，情節(jié)較重的加以罰款。”多數(shù)情況下，村規(guī)民約都會根據(jù)本地的實際情況制定關(guān)于移風(fēng)易俗、相鄰關(guān)系、家庭婚姻、維護環(huán)境衛(wèi)生等條款。

（五）促進環(huán)境、自然資源保護和利用

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，環(huán)境污染日益成為威脅民眾生命健康，關(guān)系到每個人切身利益的問題，并受到普遍的關(guān)注。十八大報告指出：要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識。在城市環(huán)境受到霧霾等污染的情形下，農(nóng)村的環(huán)境、資源、生態(tài)等也受到不同程度的污染破壞。

如工業(yè)重金屬污染，中重度污染土壤污染約占全國耕地面積的2.8%；農(nóng)業(yè)化學(xué)品的過量投放嚴重影響農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，農(nóng)藥僅有0.1%左右作用于目標病蟲，其余99.9%則進入生態(tài)系統(tǒng)；規(guī)模養(yǎng)殖場的畜禽糞便污染嚴重，每年產(chǎn)生糞便約30億噸；農(nóng)村生活垃圾及廢水的污染，全國每天農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量約50萬噸；農(nóng)作物秸稈焚燒污染造成大氣環(huán)境的進一步惡化，重慶市秸稈作為薪柴直接燃燒的占36%，就地焚燒的占33%。[9]在資源利用上，水資源日趨短缺、浪費嚴重，耕地資源流失嚴重、質(zhì)量持續(xù)下降，草地資源破壞嚴重，等等。為此，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“加強農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理。加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動，實現(xiàn)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化。”

因此，環(huán)境、資源保護和利用成為村規(guī)民約的主要內(nèi)容。如貴州省錦屏縣《華寨村規(guī)民約》規(guī)定：“做好山林火災(zāi)的預(yù)防工作，不得隨意煉山、燒田埂。凡引起山林火警、火災(zāi)的，除承擔(dān)民事、刑事責(zé)任外，另自愿承擔(dān)違約金100元、200元。”[10]對于人畜飲水，關(guān)系到村民日常生活的事宜，村規(guī)民約一般都會作出規(guī)定。如貴州省錦屏縣《瑤白村村規(guī)民約》規(guī)定：“凡在我轄區(qū)內(nèi)有人畜飲水和種有農(nóng)作物的地方，嚴禁任何人在此范圍內(nèi)洗金子、鋅化等，每發(fā)現(xiàn)一次，除賠償損失外，每次每人交違約罰金1000元。”[11]廣西金秀縣《上石井村規(guī)民約》對水井衛(wèi)生，污水、污物排放作了規(guī)定[12]。鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生也是村規(guī)民約的重要內(nèi)容。如浙江慈溪附海鎮(zhèn)海晏廟村《村規(guī)民約》對垃圾源頭分類、定點投放，嚴禁向河道、溝渠、公共場所傾倒垃圾、排放污水等作了規(guī)定。[13]不足的是，普遍的對于農(nóng)藥化肥等的使用、危害等，村規(guī)民約規(guī)定得甚少。這已是威脅到城鄉(xiāng)居民生命健康的問題，當然這可能不是村民能力所能顧及，也不是哪個村能解決的問題。

注釋：

[1]西方法律思想史資料選編[C].北京：北京大學(xué)出版社 ，1983：42.

[2]王鐵志、沙伯力.國際視野中的民族區(qū)域自治[C].北京：民族出版社，2002：200.

[3][4]馬克斯·韋伯.社會學(xué)的基本概念[M].上海：上海人民出版社，2000：77.

[5]高其才.通過村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理[J].政府論叢 ，2016（2）.

[6]陳永蓉、唐鳴.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益的規(guī)范約定與有效抗辯[J].理論與改革，2016(2).

[7]陳寒非、高其才.鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用實證研究[J].清華法學(xué)，2018(1).

[8]高其才.規(guī)范、制度、機制：村規(guī)民約與社會治安維護[J].學(xué)術(shù)交流，2017(5).

[9]李真熠.農(nóng)村環(huán)境污染突出問題分析與防治對策建議[J].南方農(nóng)業(yè)，2015(4).

[10][11][12][13]陳寒非、高其才.鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用實證研究[J].清華法學(xué)，2018(1).