土地征收補償制度研究

江玲玲

重慶大學，重慶 400000

一、土地征收補償制度的發展

我國的土地征收補償制度在建國初期的《城市郊區土地改革條例》中提及到，國家征用農業土地時，應當給予適當代價，并且對農民的種植生產、投資損失，應當予以公平合理的補償。這實際上就確定了公平合理的補償原則。1982年5月，《國家建設征用條例》經全國人大常委會通過并頒布實施。該條例是在1953年的《國家建設征用土地辦法》的基礎上進行了大幅度的修改，這一條例首次提出了土地征收補償的四項補償費，即土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費，這些補償的范圍一直到今天依然在沿用。1986年《土地管理法》實施到現在，雖然經過多次修改，只是補償標準和補償范圍略有變化，但是總體上改動都不大。

二、我國土地征收補償制度的現狀

土地征收補償范圍較窄、補償標準不科學。國家基于公共利益的需要對土地進行征收，而土地是農民生活的基礎，那么農民失去土地后獲得的補償費就是他們得以生存和發展的保障。我國《土地管理法》將我國土地征收補償范圍分為四項，主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。由此可以看出，這都是與被征土地相關的直接經濟損失，而農民由于失去土地產生的間接損失和精神損失則沒有包括在內。但農民受到的損失遠不止于此。

我國的土地征收補償標準從建國初發展到現在，主要經歷了三個階段，分別是年產值總量法、年產值倍數法和區片地綜合定價。1953年到1982年間采用的是產值總量法，即按照若干年的產值總量進行補償，這種補償標準非常低，完全不能滿足失地農民的生存需求。1982年改革開放后，《土地管理法》經過頒布并修改，開始采用“年產值倍數法”，即按照年產值的若干倍來計算補償標準，我國現行的《土地管理法》第十七條規定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均產值的六到十倍；安置補助費則按照每家的農業人口計算，每一個農業人口的安置補助費為該耕地征收前四到六倍，且最高不能超過15倍；地上附著物補償費和青苗補償費由省、自治區、直轄市自行決定。其他土地的征收也由省、自治區、直轄市自行決定。從上述我國土地征收標準的發展來看，補償標準一直在提高，但是仍然存在補償標準僵硬、計算方法不合理等缺陷。

土地征收補償程序不規范。土地補償費發放給集體，雖然集體是農村土地的所有權，但是對于土地的使用、收益、占有都沒有權利行使。集體土地所有權的主體是一個虛位的概念，雖然法律有規定集體經濟組織拿到土地補償費后應當發放到農民手中，但是集體經濟組織應當如何分配卻沒有規定，也沒有制定一個內部分配的辦法，因此常常出現土地征收補償款使用混亂，分配不到位的現象。

三、完善土地征收補償制度的建議

(一)土地承包經營權應作為獨立補償對象。2007年通過的《物權法》首次將土地承包經營權納入土地征收的補償范圍中，但是如何進行補償卻沒有規定，也沒有將土地承包經營權作為一個獨立的補償對象。這使得《物權法》只是在立法上做了一個原則性的規定。本文認為，應當將土地承包經營權作為一個單獨的補償范圍，并單獨計算它的補償標準，可以按照耕地所有權轉讓的市場價格確定了土地補償費后，再制定一個法定的比例，計算土地承包經營權的賠償標準。

(二)宅基地使用權應納入征收補償范圍。按照目前《物權法》的規定，如果涉及到征收房屋和其他不動產的情況下，應維護被征收人的合法利益，征收住宅的，必須提供住房保障。其中籠統地提到了保障住房條件，事實上是針對土地上房屋的補償。但是宅基地使用權和土地上不動產是兩個不同的概念，宅基地使用權是一項物權，而土地上房屋是作為宅基地使用權的附屬建筑，必須以宅基地使用權為基礎。有人認為由于宅基地使用權的是無償取得的，并且也不能在市場上進行流轉，因此不能產生經濟價值，可以將其吸收在對土地所有權的補償中，并不需要單獨進行補償。但是本文認為，宅基地使用權作為一項單獨的物權，具有獨立的經濟地位和法律地位，是關乎農民生存的一項至關重要的權利，因此應當將宅基地使用權作為獨立的補償項目。

(三)完善土地征收補償程序。在土地征收進行前，應當設立一個先行協商程序，讓農民能夠提出自己的意見，尊重其意見。同時農民也可以有機會進行協商，還可以監督相關管理人員及時有效地發放土地補償款。農民對于自己可以得到的補償款的數目，分配情況，發放時間等問題，農民都可以提出自己的意見，行政機關也應當予以充分考慮。