云南省法治化營商環境建設研究

云南作為中國西部經濟欠發達地區，經濟發展速度較慢，同時也擔負著輻射南亞東南亞的政治任務，在實現成為“面向南亞東南亞輻射中心”的戰略目標進程中，優化營商環境有著決定性的作用。而優化營商環境的核心就在于提供法治化的保障，以穩定的制度為投資和貿易提供寬松而適當的準入標準；精減各類行政審批，規范審批程序；為各類市場主體的財產權和公平競爭提供保障；為投資和貿易過程中出現的各類糾紛提供公平、多元、高效的糾紛解決機制。這些都是營商環境得到優化的必要條件，同時，這些條件得以實現的本質要求就是充分的法治保障。

一、法治保障與優化營商環境之間的聯系

（一）法治為市場主體提供寬松、適當的市場準入標準

以《公司法》為代表的主體規制法律為市場主體創造了寬松、適當的準入標準，根據我國現行的《公司法》，設立一般的有限責任公司已經沒有了最低注冊資本的限制，同時，對資本的要求也從實繳制變為了認繳制，一人公司的設立也已經合法化。這些較為寬松的準入條件使得設立公司變得更加簡單易行，市場主體的設立成本得到極大的降低。

（二）精簡的行政審批是優化營商環境的重要前提

在市場主體進入市場后仍然面臨著一定諸如建筑施工許可、電力許可等行政審批，這些行政審批是否能夠快速、高效、低成本地獲得批準，是市場主體的經營活動能夠順利進行的重要前提。根據世界銀行2018年10月30日公布的《2019世界營商環境報告》，2018年中國的營商環境已經取得了較大的進步，從2017年的全球排名78位（190個國家）提升到2018的46位。從報告中可以看出，中國的進步主要體現在：通過簡化施工許可審批流程，使辦理施工許可證更便利；通過網絡擴容和提供免費接電服務，使“獲得電力”更便利；面向客戶新推出的手機APP也使接電時間從143天縮短為34天。由此可見,精簡的行政審批是中國營商環境得以改善的重要影響因素。

（三）完善財產權保護制度，公平的競爭環境是優化營商環境的本質要求

“無恒產者無恒心”是對市場主體經營心態的準確描述，而這背后的深層次問題則是對市場主體財產權的保護是否完善的問題，這也是優化營商環境建設中必須解決的根本性問題。從本質上說一個國家的物權法、企業法、知識產權法等法律制度是否能夠為市場主體的財產權提供充分、完善的保護，是營商環境狀況最為重要的指標。

除了保護市場主體的合法財產權以外，營商環境中對公平競爭的保護水平也是營商環境是否優越的重要表現。只有實現市場充分的自由競爭和公平競爭，各類市場主體才有可能在企業管理、科技創新、市場發展規劃等各方面充分發揮自己的積極性，實現市場主體間的良性競爭，做到真正的優勝劣汰，以此促進整個市場經濟的可持續健康發展。

（四）多元、高效、公平的糾紛解決機制是優化營商環境的必要條件

市場主體參與經濟活動過程中必然會出現各類糾紛，這是市場經濟發展過程中必然面臨的問題，而這些糾紛是否能夠得到公平、及時、高效的處理，則是優化營商環境建設中需要考慮的重要因素。首先是糾紛解決的途徑應當是多元和充分的，多元而充分的糾紛解決機制可以滿足不同市場主體和不同類型糾紛的不同需求，這是糾紛得以解決的基礎。其次，糾紛解決的過程要及時、高效，這是市場經濟效率的體現。最后是糾紛解決的結果是否公平，這是糾紛解決追求的最終目標，也是營商環境是否優化的重要標志。以上關于糾紛解決機制涉及的所有問題都需要包括訴訟法在內的各種法律制度的支撐。同時也需要包括法院、政府復議部門、調解機構不斷提升自身的法治水平和能力，能夠高效 地解決各類投資和貿易糾紛，公平地保護各類市場主體的合法權益。因此，是否能為市場主體提供多元、高效、公平的糾紛解決機制，是社會治理過程中的一個重要的法治問題。

二、云南省優化營商環境中的法治缺陷

（一）市場主體的進入仍然存在一定的藩籬

公司法修改以后取消了最低注冊資本的要求，使得公司的設立越來越簡便，但由于公司登記過程中仍然需要辦理一定手續，而云南省在辦理這些手續的時效方面與諸如上海這樣的一線城市仍然存在一定差距，如在上海市登記設立一般的有限責任公司大多可以在兩個工作日內完成，很多材料可以網上提交，十分方便。而在云南省的很多地區則無法達到這樣的工作效率，網上提交材料的便捷程度也受到各種因素的制約。

2018年6月，國家首次公布了全國范圍內的外商投資準入負面清單，但云南省各地對負面清單的落實情況不盡相同。有的地區還在堅持原來“外商投資指引目錄”的思維導向，將外商投資分為禁止、限制、允許、鼓勵來分類，區分不同類別處理對外商投資的準入。而負面清單制度則是將禁止或限制外商準入投資的范圍限定在一個特定的范圍內，明確了負面清單范圍以外的都屬于允許外資進入。這種對待外商準入的不同政策導向必然會導致外資進入難易程度的不同，因此云南省各級政府必須改變原有的政策導向，以負面清單思維引導招商引資活動。

（二）行政審批的精簡還不能適應優化營商環境的需要

從中央提出“放管服”改革以來，云南省也在精簡行政審批手續方面采取了許多實際的措施以優化營商環境。以昆明市某區為例，實施了將全區面向社會公布的115項行政審批事項全部納入區政務服務大廳集中受理，全面推行“三證合一”登記制度改革和“一照一碼”登記模式，逐步推行“五證合一”的改革措施，這些措施都極大地促進了云南省營商環境的進一步改善。

在看到進步的同時，我們也要看到差距，云南省各類行政審批事項的精簡力度與上海等發達地區還有明顯的差距。在某些領域對行政審批的精簡是流于形式，如簡單地將各類審批集中于一個政務大廳的做法。將各類行政審批集中于辦證大廳審批，但需要蓋章的總數并未減少，蓋章需要的時間也未減少。由此，行政審批的效率并未得到實際的提高，市場主體在行政審批上需要承擔的金錢和時間成本并未減少。另外，不同部門間各類行政審批程序相互沖突的情形仍然存在，各部門之間缺乏統一的清理和協調，使得市場主體在辦理行政審批時無所適從，感覺到辦理行政審批的流程不夠順暢。

（三）行政壟斷等違法行為仍在一定范圍內存在

行政壟斷是指利用公權力排除和限制競爭的行為。在我國的反壟斷法中專門將行政壟斷作為一種重要的反壟斷對象，其原因是由于我國長期受計劃經濟的影響，對公權力的規范和約束不足。行政壟斷往往造成了市場的競爭秩序受到公權力的不正當影響，從而影響各類市場主體參與競爭的公平性。雖然反壟斷法在我國已經實施多年，但云南省作為西部欠發達省份，有部分地區領導的地方保護主義思想仍然存在，有的地區政府出臺的規范性文件中仍然存在行政壟斷的內容，如某州級政府曾發文禁止外省食鹽進入本州市場。由于行政壟斷是在公權力的推波助瀾之下實施的，其影響比一般的壟斷行為更嚴重，這也制約了云南營商環境的進一步改善，阻礙了外部市場主體進入云南省投資、經營和貿易，直接影響了云南經濟可持續的快速發展。

三、云南省優化營商環境中的法治完善

鑒于法治與優化營商環境之間的天然關系，也考慮到云南省在優化營商環境方面存在的法治缺陷，云南省還需要在以下幾個方面不斷完善，以實現法治化的營商環境，從而促進云南經濟的良性高速發展。

（一）進一步依法降低市場主體的進入成本

云南省的市場監管部門應當在公司法等法律法規的基礎上，簡化企業登記的手續，減少不應有的行政性收費，縮短辦結時限，進一步普及和優化通過網上申請和提交材料辦理公司的流程，提供更加便捷、高效的公司登記服務，讓各類市場主體更加快速、順利地進入市場，參與市場經濟活動。

同時，認真貫徹國家統一的負面清單，對于需要細化的內容按照擴大開發與省情相結合的原則進行細化，既不隨意縮小負面清單的內容，更不任意擴大負面清單的范圍。各級領導應堅決摒棄之前以審批為原則的外資準入政策，以負面清單思維指導招商引資工作的實施和推進，將禁止和限制投資的范圍限制在負面清單之類，堅定進一步開放的信心。

（二）依法簡化行政審批的種類和程序，從實質上減少行政審批需要的手續和時間

從當前云南省推進“放管服”改革的實際情況出發，云南省在精簡行政審批、優化營商環境的工作中應當更加強調精簡的實效。明確行政審批的內容和主體，盡量縮短審批時間，嚴格追究未能按照時限進行審批的主體責任，最終實現從形式精簡到實質精簡的轉化。

對于各部門的行政審批程序出現沖突的情形，應當由各級政府進行統一的清理，在理順各類行政審批程序后及時向社會公開。由此實現各類市場主體對各種行政審批需要的前置條件，辦理流程有明確的預期，不因各類審批程序“打架”影響各類市場主體參與經濟活動的積極性。最終使各類市場主體能夠真正感受到在云南投資、生產、經營過程中行政審批的精簡、高效和順暢，吸引更多的海內外投資者到云南投資，從而實現云南輻射南亞東南亞中心的戰略定位。

（三）堅決摒棄地方保護主義思想，按照反壟斷法的要求規制行政壟斷行為

首先在地方立法中應當杜絕涉嫌行政壟斷的規定，從立法層面保障有良法，才能有善治。另外，在地方各級政府制定的規范性文件中也要避免各類具有行政壟斷性質的通知、要求、命令、實施方案等，防止以保護地方經濟發展的名義實施行政壟斷。還有涉及到政府采購中的招標文件也不能違反反壟斷法的基本原則和基本精神，如限制只有本地企業才能參加投標。國務院于2016年6月發布了《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，云南省各級政府應當按照這一意見的要求對自己制定的規范性文件進行自查，省級市場監管部門也應積極履行維護市場公平競爭的職能，對有關部門制定的規范性文件進行監督和檢查，對違反公平競爭的規范性文件及行為進行糾正。

云南作為經濟欠發達的西部省份，各級政府在優化營商環境方面已經作出了巨大的努力，采取了多種措施，并取得了一定的進步。然而，由于云南省自身經濟發展水平的制約和部分領導受保守思想的禁錮，以法治方式管理經濟的能力不足，對于如何以法治保障營商環境優化的研究和經驗也不足。因此，如何按照輻射南亞東南亞的定位進一步優化云南營商環境，同時以開放的心態向上海等發達省份學習先進的制度和措施，結合省情實現法治化的營商環境，云南省要走的路還很長。但我們堅信，法治保障必然是優化云南省營商環境的根本基礎，而云南省營商環境的法治化也就是營商環境得到改善和優化的最終表現。