中國國家公園發(fā)展戰(zhàn)略研究（上）
——目標(biāo)與思路

一、中國國家公園發(fā)展戰(zhàn)略選擇的依據(jù)

（一）我國保護(hù)地管理現(xiàn)狀及問題

1.認(rèn)識(shí)不足問題

雖然我國一直關(guān)注生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作，但尚未形成完備合理、運(yùn)行有效的保護(hù)地體系，部分依托自然和文化遺產(chǎn)資源進(jìn)行開發(fā)的企業(yè)忽略環(huán)境保護(hù)和社會(huì)責(zé)任，部分游憩者缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

2.體制不完善問題

總體來看，我國尚未建立能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)的保護(hù)地管理機(jī)制，保護(hù)地法律法規(guī)體系不健全，部分管理?xiàng)l例和管理辦法傾向性較為明顯。微觀來看，目前風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等類型功能區(qū)空間重疊，邊界不清晰，各類矛盾較大[1]。

3.能力不足問題

保護(hù)地管理涉及管理學(xué)、生態(tài)學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科專業(yè)知識(shí)，需要以翔實(shí)的科學(xué)研究為基礎(chǔ)，但國內(nèi)相關(guān)研究不能滿足實(shí)踐需要。保護(hù)地技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)少。保護(hù)地科學(xué)規(guī)劃欠缺，相關(guān)監(jiān)督監(jiān)測體系和技術(shù)落后，人員、手段、設(shè)備都較為匱乏。

4.投入不足問題

多年以來，中央政府財(cái)政資金對保護(hù)地相關(guān)投入與世界主要國家相比存在較大的差距。地方政府的這部分投資也難以滿足發(fā)展需要。此外，保護(hù)地相關(guān)資金使用存在著績效不理想等問題。中央投入少、地方配套低，保護(hù)地各項(xiàng)工作缺少資金，效果差[2]。

5.模式滯后問題

部分遺產(chǎn)地經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)忽視服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)，忽視宣傳、教育、科研功能，公益性嚴(yán)重不足。同時(shí)，遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，運(yùn)行效率低，缺少信息披露和公眾參與接口，與大眾媒體和非政府組織銜接不暢，難以調(diào)集各種社會(huì)資源參與遺產(chǎn)地的建設(shè)和管理。個(gè)別遺產(chǎn)地資源開發(fā)過度，遺產(chǎn)管理更多蛻變?yōu)樯虡I(yè)經(jīng)營，背離了遺產(chǎn)管理體系設(shè)立的初衷。

（二）國家公園的基本功能

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，國家公園通常應(yīng)具備保護(hù)、科研、教育、游憩、社區(qū)發(fā)展等基本功能，是保護(hù)地的一種重要類型，是自然和人文等學(xué)科研究的重要基地，是公眾環(huán)境教育、愛國主義教育以及科普教育的良好場所，為公眾提供娛樂游覽機(jī)會(huì)、滿足人們身心健康需求，還能夠帶動(dòng)公園內(nèi)部和周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。相關(guān)研究表明，特別是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源利用矛盾尖銳的亞非地區(qū)，通過國家公園這種保護(hù)與發(fā)展有機(jī)結(jié)合的模式，不僅能有力地促進(jìn)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的保護(hù)，同時(shí)也將極大地帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一[3]。

（三）我國國家公園建設(shè)的意義

2011年，國務(wù)院曾出臺(tái)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，劃定了生態(tài)保護(hù)紅線，提出“重新整合和確立中國的自然保護(hù)體系，完善中國的自然保護(hù)管理體制”[4]。黨的十八屆三中全會(huì)提出把建立國家公園管理體制作為生態(tài)文明制度體系中的重要環(huán)節(jié)之一，上升到了國家戰(zhàn)略層面。由此來看，國家公園的建立絕不僅僅是為了追隨國際潮流來建設(shè)幾個(gè)保護(hù)地，根本目的是要落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，形成一個(gè)完整的國家公園體系，“促進(jìn)保護(hù)地事業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史文化傳承、社會(huì)秩序穩(wěn)定和國民生活健康”[5]。

具體來說，建立國家公園主要有四個(gè)方面的初衷。第一，促進(jìn)我國自然保護(hù)地體系的完善。通過國家公園建設(shè)，補(bǔ)充和完善以自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、國家濕地公園、國家地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等為載體的保護(hù)地框架體系。第二，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。通過國家公園體系的建設(shè)，發(fā)揮保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)的可持續(xù)性的作用，為人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供重要的保障。第三，促進(jìn)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。國家公園的生態(tài)服務(wù)價(jià)值、自然資源價(jià)值以及人類福祉價(jià)值的綜合作用，形成巨大的自然生態(tài)資本，能夠極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提升人類幸福指數(shù)。第四，促進(jìn)與世界文化交流融合。國家公園在文明的傳承以及文化的傳播方面具有十分重要的作用，已經(jīng)可以被看作是國家文化的承載體。國家公園建設(shè)有利于促進(jìn)中國與世界各國的交流，贏得更廣泛的認(rèn)可。同時(shí)，中國是《生物多樣性公約》和《濕地公約》等國際公約的簽約國，建設(shè)國家公園有助于遺產(chǎn)地管理工作與國際規(guī)則接軌與交流。

二、中國國家公園發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)

（一）戰(zhàn)略定位

通過建設(shè)國家公園體制，促進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，推動(dòng)國土空間的開發(fā)保護(hù)；使國家公園成為建設(shè)“美麗中國”的切實(shí)路徑，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的重要載體，切實(shí)保護(hù)好國家自然和人文遺產(chǎn)資源、推動(dòng)國土空間的合理利用；成為促進(jìn)消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需，提高民生質(zhì)量、增進(jìn)百姓福祉的戰(zhàn)略依托；成為增強(qiáng)國民意識(shí)、國家認(rèn)同感和自豪感的平臺(tái)，發(fā)揮國民教育功能。

1.總體定位

國家公園的發(fā)展戰(zhàn)略定位應(yīng)以公益性為主，為大眾提供游憩、休閑、教育等公益服務(wù)，促進(jìn)景觀資源保護(hù)、資源環(huán)境研究、旅游休閑發(fā)展。

（1）可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的標(biāo)兵

國家公園作為人類文明進(jìn)步的必然產(chǎn)物，它的出現(xiàn)很大程度上啟發(fā)和推動(dòng)了自然保護(hù)事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步[6]。可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求之一，是關(guān)于自然、科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的理論和戰(zhàn)略。其定義為：“既滿足當(dāng)代人的需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。”[7]實(shí)施國家公園戰(zhàn)略是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)資源合理利用和有效保護(hù)的重要選擇。按照可持續(xù)發(fā)展的要求，在有效保護(hù)的前提下，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新管理發(fā)展模式，推進(jìn)國家公園體系逐步完善，成為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的標(biāo)兵。

（2）生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的旗幟

國家公園的建設(shè)是生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要實(shí)踐，關(guān)系自然保護(hù)與人民福祉，符合尊重自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念；國家公園建設(shè)發(fā)展以生態(tài)保護(hù)為重任，充分協(xié)調(diào)保護(hù)與利用的關(guān)系，符合生態(tài)文明建設(shè)的倫理規(guī)范。合理規(guī)劃建設(shè)國家公園，有利于處理好人與自然、保護(hù)與利用、環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)等的關(guān)系，成為生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略旗幟。

（3）保護(hù)地體系構(gòu)建的先導(dǎo)

作為保護(hù)地體系重要板塊的國家公園體系，將與各類自然保護(hù)區(qū)一起構(gòu)成完備的保護(hù)地體系，改變過去地理分布不均衡、結(jié)構(gòu)不合理、管理體制不明晰、投入機(jī)制混亂、土地權(quán)屬復(fù)雜的狀況，極大地促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的步伐，早日實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（4）遺產(chǎn)管理制度改革的切入點(diǎn)

國家公園強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌保護(hù)、教育、游憩和富民多種功能，已被證明是行之有效的實(shí)現(xiàn)雙贏的國際通行管理模式，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源利用矛盾尖銳的中國，這種模式不僅能夠有力地促進(jìn)遺產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的保護(hù)，同時(shí)可以極大地帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，有利于平衡遺產(chǎn)地開發(fā)和保護(hù)利用之間的關(guān)系；將國際上國家公園的“普遍做法”與我國遺產(chǎn)地的“具體實(shí)踐”相結(jié)合，使遺產(chǎn)資源管理上水平、上效益、提質(zhì)量，提升遺產(chǎn)資源管理水平。

2.功能定位

國家公園應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮保護(hù)、科研、教育、游憩、社區(qū)發(fā)展五大基本功能，定位于景觀資源保存與保護(hù)、資源環(huán)境考察研究與教育、旅游觀光與可持續(xù)發(fā)展三個(gè)方面。

（1）景觀資源保存與保護(hù)

國家公園應(yīng)以“保護(hù)優(yōu)先、公益至上、社區(qū)發(fā)展”作為核心原則，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，高度重視國家公園的保護(hù)功能，并作為一切工作的首要前提。

（2）資源環(huán)境考察研究與教育

國家公園能否科學(xué)發(fā)展，很大程度上取決于是否有翔實(shí)可靠的科學(xué)研究支撐。反過來，國家公園為科學(xué)研究提供了平臺(tái)，促進(jìn)科研交流與合作，進(jìn)而反哺自身發(fā)展。據(jù)此而言，應(yīng)將國家公園培育成為一個(gè)開放包容的研究平臺(tái)，引導(dǎo)其主要研究方向集中在保護(hù)與利用方面，為進(jìn)一步促進(jìn)國家公園發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)，形成良性互動(dòng)關(guān)系。與此同時(shí)，依托國家公園內(nèi)蘊(yùn)含的自然、歷史、文化價(jià)值，通過科學(xué)、有效的解說，引導(dǎo)公眾參與教育互動(dòng)，增強(qiáng)其環(huán)保參與度，形成生態(tài)價(jià)值觀，能在很大程度上提升自然文化資源的保護(hù)效果，促進(jìn)其永續(xù)傳承。

（3）旅游觀光與可持續(xù)發(fā)展

國家公園應(yīng)以較小范圍的適度開發(fā)帶動(dòng)大范圍的有效保護(hù)，通過科學(xué)合理的規(guī)劃指導(dǎo)，輔以恰當(dāng)?shù)闹贫劝才牛龑?dǎo)國家公園及其周邊社區(qū)成為國家公園的受益者和守護(hù)人，規(guī)避可能造成的負(fù)面影響。通過加強(qiáng)宣傳教育和引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的環(huán)保積極性，促使形成其與自然的和諧共生，消除對自然的干擾和沖擊，融入自然、呵護(hù)自然。

（二）戰(zhàn)略目標(biāo)

1.總體目標(biāo)

（1）實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)共贏

國家公園作為具有特殊意義的公共資產(chǎn)，保護(hù)應(yīng)該作為根本任務(wù)，但發(fā)展也是必不可少的，二者相輔相成。應(yīng)將國家公園建設(shè)成為保護(hù)地規(guī)劃、建設(shè)與管理的標(biāo)桿。首先，國家公園作為匯聚核心生態(tài)資源的自然生態(tài)空間，在保護(hù)上理應(yīng)獲得優(yōu)先權(quán)，作為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域。其次，國家公園作為“國家所有、全民共享、世代傳承”[8]的重點(diǎn)生態(tài)資源，是國家生態(tài)安全的重要屏障，在自然資源和生物多樣性保護(hù)中發(fā)揮骨干作用，具有全民公益性，理應(yīng)受到特別關(guān)注、重點(diǎn)建設(shè)、優(yōu)先保護(hù)。

在有效保護(hù)的前提下，應(yīng)考慮合理利用，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展共贏。首先，國家公園不是簡單的封閉保護(hù)，而是在不破壞環(huán)境、不消耗資源、不損傷生態(tài)的前提下進(jìn)行發(fā)展，滿足多種功能的需要。其次，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，有利于促進(jìn)國家公園生物多樣性保護(hù)、文化遺產(chǎn)傳承、自然資源維持、科普宣教工作開展，帶動(dòng)教育、游憩和社區(qū)發(fā)展。最后，通過不超過5%～10%的面積開展生態(tài)旅游，達(dá)到更好地保護(hù)大范圍生態(tài)環(huán)境和自然資源的目的，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的宏偉目標(biāo)。

（2）建成科學(xué)合理的保護(hù)區(qū)體系

引入國家公園管理模式，不是因?yàn)槲覈狈ψ匀蝗宋倪z產(chǎn)資源的保護(hù)與管理模式，而是在處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開發(fā)關(guān)系上，國外大量國家公園的實(shí)踐表明，國家公園是行之有效的實(shí)現(xiàn)雙贏的管理模式[9]。只要制度設(shè)計(jì)合理、創(chuàng)新觀念，大膽試點(diǎn)改革，國家公園可以有力地促進(jìn)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的保護(hù)，也可極大地帶動(dòng)地方旅游業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，做到資源的可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

我國的國家公園建設(shè)起步較晚，應(yīng)廣泛借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)建成一批“環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)優(yōu)良、功能多樣”的精品國家公園，實(shí)現(xiàn)建立“布局合理、功能完善、建設(shè)規(guī)范、管理高效”的保護(hù)區(qū)體系目標(biāo)，走出一條符合我國發(fā)展需要的、具有中國特色的國家公園發(fā)展道路。

2.具體目標(biāo)

（1）促進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的目標(biāo)

黨的十八大報(bào)告提出：“生態(tài)空間山清水秀、生活空間宜居適度”“給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園”[10]等生態(tài)建設(shè)目標(biāo)，習(xí)近平同志也在不同場合多次提出“綠水青山就是金山銀山”[11]的生態(tài)建設(shè)科學(xué)論斷。我國的國家公園建設(shè)，應(yīng)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)服務(wù)等生態(tài)作用，通過在較小范圍內(nèi)適度開發(fā)生態(tài)休憩、旅游休閑的功能，為人們提供“生態(tài)空間山清水秀、生活空間宜居適度”的品質(zhì)化生活環(huán)境，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)優(yōu)良生態(tài)環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)，滿足人們對優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需求。

（2）促進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)

相關(guān)研究表明，全球自然生態(tài)旅游市場占國際旅游市場的7%～20%[12]。國家公園的產(chǎn)生為如何處理好社區(qū)居民增收、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的的矛盾提供了經(jīng)驗(yàn)與運(yùn)行范式[13]。國家公園的建設(shè)模式，將旅游休閑與生態(tài)環(huán)境保護(hù)積極融合，推動(dòng)生態(tài)資源多樣化、綜合化利用，促進(jìn)保護(hù)與發(fā)展的共贏，提升社區(qū)居民的收入。國家公園作為生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化的載體，其多維開發(fā)為生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了廣闊的空間和重大機(jī)遇。國家公園的生態(tài)開發(fā)對于促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化轉(zhuǎn)變，促進(jìn)各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展，充分協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系具有特別意義。因而，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國家公園建設(shè)的重要目標(biāo)。

（3）促進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)崛起、綠色發(fā)展的目標(biāo)

作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整與體制改革的新構(gòu)想，國家公園的建設(shè)，有利于發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢，走生態(tài)崛起、綠色發(fā)展之路。對于培育人們對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注、吸引社會(huì)資本投入、提升生態(tài)資源價(jià)值也具有現(xiàn)實(shí)意義。

（4）實(shí)現(xiàn)深化生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)

黨的十八大提出“全面深化改革”的重大戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會(huì)發(fā)布的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措[14]。國家公園的建設(shè)是發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整，在自然資源保護(hù)與適度利用、生態(tài)服務(wù)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面具有指向性作用，通過建設(shè)符合我國國情、發(fā)展需要的機(jī)制，促進(jìn)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)上新臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明體制深化改革的目標(biāo)。

（5）建成世界知名游憩休閑勝地的目標(biāo)

國家公園并不意味著將其建設(shè)成為生態(tài)資源物種或自然景觀與世隔絕的“保存地”。國家公園的公益性開發(fā)，將不超過5%～10%的范圍進(jìn)行游憩發(fā)展，讓公眾通過近距離觀察自然之美而發(fā)自肺腑地感受到保護(hù)的必要和意義。依托于國家公園區(qū)域內(nèi)豐富多彩的自然和文化景觀，將國家公園建設(shè)成為國際知名的生態(tài)旅游區(qū)、生態(tài)風(fēng)光和文化旅游勝地、科教和探秘旅游基地。通過向廣大公眾開放和展示國家公園的豐富內(nèi)涵，使國家公園成為有益于人類生存與發(fā)展的樂土，成為親近自然、體驗(yàn)生態(tài)、享受文化的最佳場所。

（6）深化文化和自然遺產(chǎn)管理改革的目標(biāo)

我國遺產(chǎn)地管理體制改革的核心是建立統(tǒng)一、規(guī)范的管理體制。通過國家公園的建設(shè)，促成建立統(tǒng)一、規(guī)范的遺產(chǎn)管理體制，全面整合現(xiàn)有九大類文化和自然遺產(chǎn)地管理體系，并確立相應(yīng)的管理目標(biāo)、管理制度和管理模式，真正解決“條塊分割，九龍治水”的遺產(chǎn)管理體制。在目前各種約束條件下，可以按照財(cái)力投入“量力而行”，分階段進(jìn)行遺產(chǎn)地的管理體制改革。初期階段，參照國際標(biāo)準(zhǔn)另起爐灶建立規(guī)范、嚴(yán)格的管理制度和管理模式，為各類遺產(chǎn)地的科學(xué)管理提供一個(gè)樣板。第二階段可以逐步吸引其他類型文化和自然遺產(chǎn)并入國家公園管理體系，最終實(shí)現(xiàn)我國文化和自然遺產(chǎn)地管理體制改革的愿景。

（7）強(qiáng)化國家認(rèn)同，提升國民福祉的目標(biāo)

國家公園是國民國家認(rèn)同教育與培育的重要載體。展示國家公園深厚的自然、歷史、文化價(jià)值，將其傳遞并烙印在公眾意識(shí)中，有效提升大眾的愛國情懷，培育國家認(rèn)同感、自豪感。通過國家公園的建設(shè)與發(fā)展，提升生態(tài)環(huán)境水平，減少不必要的生態(tài)破壞，并且通過適當(dāng)?shù)穆糜伍_發(fā)為公眾提供必要的游憩場所，滿足人們對良好生態(tài)環(huán)境、生存環(huán)境的需求，同時(shí)提供就業(yè)和經(jīng)濟(jì)紅利，提升國民福祉。

（8）促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)

國家公園除了應(yīng)發(fā)揮對區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)中的生物多樣性有效保護(hù)功能外，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用裆鐓^(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，帶動(dòng)其與國家公園和諧發(fā)展也是重要目標(biāo)。國家公園建設(shè)應(yīng)促進(jìn)當(dāng)?shù)厝宿D(zhuǎn)變資源利用方式，接受生態(tài)經(jīng)濟(jì)理念，在國家公園建設(shè)與發(fā)展過程中獲益，實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)。引導(dǎo)其自覺參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，參與國家公園建設(shè)管理，解決就業(yè)與生存問題，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（9）促進(jìn)生態(tài)科研進(jìn)步的目標(biāo)

總的來看，國家公園管理部門的主要職責(zé)是實(shí)現(xiàn)資源有效管理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效保護(hù)，并非科研工作的主要參與者。但是，國家公園內(nèi)的生物資源等具有很高的科研價(jià)值，對促進(jìn)科研進(jìn)步具有重要意義。因此，國家公園應(yīng)搭建好科研服務(wù)平臺(tái)，培育良好科研環(huán)境，牽頭建立“科研與教學(xué)基地”，積極開展國際科研交流與合作，發(fā)揮國家公園的科研功能，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)生態(tài)科研進(jìn)步的目標(biāo)。

三、中國國家公園建設(shè)的總體思路與核心戰(zhàn)略

（一）總體思路

國家公園建設(shè)要全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、民族文化傳承、社會(huì)秩序穩(wěn)定和國民生活小康，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展與提高人民生活水平相結(jié)合，科學(xué)規(guī)劃，創(chuàng)新發(fā)展。從生態(tài)文明發(fā)展的整體需要出發(fā)，充分發(fā)揮國家公園保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展功能，改善人民生產(chǎn)生活條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，提高公共服務(wù)能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的共贏。堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、公益第一”的要求，有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地推進(jìn)國家公園建設(shè)，加強(qiáng)資源保護(hù)，發(fā)展生態(tài)旅游，實(shí)現(xiàn)多方共贏，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（二）基本原則

1.保護(hù)優(yōu)先，合理利用

牢固樹立嚴(yán)格保護(hù)的思想，所有建設(shè)、展示和經(jīng)營活動(dòng)都必須突出保護(hù)具有普遍價(jià)值及審美、科學(xué)、保護(hù)價(jià)值的自然生態(tài)，在此前提下發(fā)展科研、旅游等公共事業(yè)。堅(jiān)持做到既滿足生態(tài)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的需要，又滿足人們了解自然、體會(huì)自然、融入自然的需要，促使自然資源得到有效利用，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)管理

在全面調(diào)查與評價(jià)自然、生態(tài)、文化資源以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，在全國范圍內(nèi)對國家公園進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)劃，提升國家公園建設(shè)的科學(xué)性、預(yù)見性和可行性。著重改進(jìn)目前保護(hù)區(qū)體系實(shí)行的多部門協(xié)調(diào)分管的模式，變“多頭管理”為“統(tǒng)一管理”，實(shí)行科學(xué)管理決策機(jī)制，化解各相關(guān)部門的利益沖突，切實(shí)提高管理效率，促進(jìn)科學(xué)管理。

3.以人為本，持續(xù)發(fā)展

國家公園的建設(shè)，必須時(shí)刻堅(jiān)持以人為本，正確處理保護(hù)與利用的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境、生態(tài)體系、社會(huì)發(fā)展、人類宜居的可持續(xù)發(fā)展。全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，探索資源保護(hù)與利用協(xié)調(diào)的有效方式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源高效保護(hù)，為全人類、全社會(huì)以及子孫后代共同享有和永續(xù)利用。在此基礎(chǔ)上，在生態(tài)承載范圍內(nèi)進(jìn)行科學(xué)利用，發(fā)揮其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化效益。

4.政府主導(dǎo)，精品提升

堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則，在規(guī)劃、決策、執(zhí)行、管理等方面發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，促進(jìn)權(quán)責(zé)一致、精簡統(tǒng)一、效能高效，確保管理統(tǒng)一。完善政務(wù)公開體系，促進(jìn)決策透明，引導(dǎo)公眾參與，提升利益相關(guān)主體積極性。加強(qiáng)對外交流，爭取國際合作與支持，促進(jìn)形成生態(tài)保護(hù)的全格局。國家公園的建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持精品戰(zhàn)略，充分體現(xiàn)代表性和獨(dú)特性，通過高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃建設(shè)，形成品牌效應(yīng)，樹立生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開發(fā)利用的標(biāo)桿，成為生態(tài)文明發(fā)展的典范。

（三）核心戰(zhàn)略

1.保利平衡戰(zhàn)略

國家公園的建設(shè)發(fā)展須突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)、科學(xué)保護(hù)，任何工作的開展都要服務(wù)和服從于保護(hù)這一要義。建立國家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。堅(jiān)持嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)理念，落實(shí)嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施。通過創(chuàng)新管理體制、探索多樣化保護(hù)管理模式、建立長效保護(hù)機(jī)制，統(tǒng)籌好生態(tài)保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)人與自然和諧共生。應(yīng)在高效保護(hù)的基礎(chǔ)上，整合資源力量，進(jìn)行有效開發(fā)利用，但要堅(jiān)決防止借機(jī)大搞旅游產(chǎn)業(yè)過度開發(fā)，避免保利失衡。在保護(hù)國家公園資源價(jià)值不受損害的前提下適度發(fā)揮其生態(tài)服務(wù)功能來滿足當(dāng)代及子孫后代的需求，貫徹落實(shí)“保利平衡”戰(zhàn)略，具有深刻意義。

2.科學(xué)創(chuàng)新戰(zhàn)略

國家公園是一個(gè)價(jià)值綜合體、矛盾綜合體、利益綜合體，涉及的歷史、藝術(shù)、科學(xué)以及審美價(jià)值，蘊(yùn)含的資源保護(hù)與旅游開發(fā)、部門之間、人與自然等多重矛盾，涵蓋的眾多利益相關(guān)者十分復(fù)雜，要求進(jìn)行科學(xué)的理論與實(shí)踐、多學(xué)科融合、宏微觀結(jié)合、技術(shù)與方法研究，建立科學(xué)決策體系，促進(jìn)價(jià)值、矛盾、利益協(xié)調(diào)。實(shí)踐表明，我國的國家公園體系保護(hù)不科學(xué)、規(guī)劃不科學(xué)、發(fā)展不科學(xué)的問題仍然十分棘手，這也是美國等其他發(fā)達(dá)國家在國家公園建設(shè)過程中的共性問題和關(guān)注焦點(diǎn)，需要引起足夠重視。應(yīng)以科學(xué)研究為基礎(chǔ)，針對問題、瞄準(zhǔn)目標(biāo)，協(xié)調(diào)好頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的關(guān)系，進(jìn)行全面改革創(chuàng)新。

3.品牌發(fā)展戰(zhàn)略

我國目前的國家公園體制完善過程中有很多東西等待著建設(shè)者們?nèi)ッ枥L，應(yīng)畫出中國特色，畫出國際水準(zhǔn)，畫出時(shí)代色彩，畫出人民智慧[15]。中國國家公園象征著國家的精神，代表著人民的利益，聯(lián)系著民族的血脈，是“美麗中國”建設(shè)不可或缺的組成部分，是整個(gè)中華民族的“生態(tài)共同體”，必須樹立牢固、持久的品牌意識(shí)。為了全面貫徹落實(shí)中共中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想，習(xí)近平同志關(guān)于牢牢守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線的要求，黨中央國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的要求，依托于國家公園獨(dú)特的生態(tài)價(jià)值、良好的生態(tài)環(huán)境，一定要解放思想，大膽開拓，打造一系列高質(zhì)量的國家公園品牌，建設(shè)世界獨(dú)一無二的國家公園群。

4. 以人為本戰(zhàn)略

國家公園的建設(shè)，理應(yīng)科學(xué)處理好不同利益主體之間的關(guān)系，尤其要兼顧社區(qū)居民和其生產(chǎn)、生活利益，堅(jiān)持以人為本。在保護(hù)基礎(chǔ)上，科學(xué)處理好中央政府、地方政府、原住民、服務(wù)性企業(yè)、游客等利益攸關(guān)方的關(guān)系，在公眾利益與個(gè)人利益、國家利益與地方利益以及短期利益與長期利益之間保持均衡[16]。在保護(hù)公園的生態(tài)系統(tǒng)與促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)“多贏共享”，高度重視并妥善處理好與周邊鄉(xiāng)村的關(guān)系，帶動(dòng)并促進(jìn)周邊實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，處理好公益性和生產(chǎn)性的矛盾，強(qiáng)化公益性與公民性，弱化經(jīng)濟(jì)趨利性。在基礎(chǔ)設(shè)施、公園質(zhì)量提升等方面，充分兼顧“周邊鄉(xiāng)村一體化發(fā)展”的利益訴求，構(gòu)建國家公園周邊鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)移民，謀劃好國家公園的布局與建設(shè)，真正做到以人為本。

5. 因地制宜戰(zhàn)略

與世界發(fā)達(dá)國家相比，我國在國家公園創(chuàng)建領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)匱乏，如何因地制宜地發(fā)展，路程還很漫長。中國幅員遼闊，各區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、地域文化特色存在著較大的差異，國家公園的建設(shè)必須充分考慮以上多重因素，真正做到“因地制宜”。舉例來看，我國西部地區(qū)地廣人稀，可能較為契合美國經(jīng)驗(yàn)；中東部地區(qū)人口密集，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對較為成熟，可能更切合英國模式；云南、黑龍江等已經(jīng)進(jìn)行了多年的建設(shè)探索，積累了一定的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，可以參考澳大利亞模式；對于東部旅游發(fā)展需求旺盛的地區(qū)，日本模式可能更為適合……當(dāng)然，任何模式都不可能“招來即用”，需要進(jìn)行大量翔實(shí)可靠的可行性研究，探索一條真正符合中國各區(qū)域發(fā)展訴求的國家公園發(fā)展之路，因地制宜地建設(shè)中國特色的國家公園體系。

6. 規(guī)劃先行戰(zhàn)略

我國國家公園能否走出一條自己的發(fā)展之路，關(guān)鍵是建立具有中國特色的國家公園規(guī)劃體系管理制度，通過規(guī)劃體系的科學(xué)性協(xié)調(diào)及對國家公園系列中各專類公園的資源保護(hù)與公園游憩活動(dòng)的系統(tǒng)規(guī)劃與管理，通過規(guī)劃技術(shù)平衡和處理國家公園自然與人文景觀資源及其生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展的辯證關(guān)系[17]。國家公園發(fā)展中必須編制好三個(gè)層面的規(guī)劃，即國家層面的國家公園發(fā)展規(guī)劃、省域?qū)用娴膰夜珗@發(fā)展規(guī)劃、單體層面的國家公園發(fā)展規(guī)劃。其中，國家公園總體規(guī)劃主要用于公園資源保護(hù)與發(fā)展建設(shè)指導(dǎo)，是公園發(fā)展建設(shè)過程中的主要規(guī)劃指導(dǎo)文件；省域?qū)用娴膰夜珗@發(fā)展規(guī)劃為省內(nèi)國家公園發(fā)展戰(zhàn)略與管理規(guī)劃，重點(diǎn)研究省域自然和人文景觀資源類型特點(diǎn)及其分布狀態(tài)，制定省內(nèi)國家公園整體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)及管理措施；單體層面的國家公園總發(fā)展規(guī)劃屬詳細(xì)規(guī)劃，關(guān)鍵是項(xiàng)目建設(shè)如何開展進(jìn)行和項(xiàng)目功能與場所建設(shè)。