特色小鎮(zhèn)政策激勵(lì)與發(fā)展模式解析

程芳

特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)。

近年來(lái)，各地區(qū)積極推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，取得了一些進(jìn)展，涌現(xiàn)出一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、宜居宜業(yè)、富有活力的特色小鎮(zhèn)。

特色小鎮(zhèn)的政策支持與激勵(lì)

2014年，自“特色小鎮(zhèn)”概念在杭州云棲大會(huì)上誕生并成功運(yùn)行后，全國(guó)掀起了特色小鎮(zhèn)建設(shè)潮。2016年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。2016年10月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，總結(jié)浙江等地特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式，立足產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機(jī)制“新而活”。2017年1月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)開行發(fā)布《關(guān)于開發(fā)性金融支持特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的意見》，加大金融支持力度，加大對(duì)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等模式的信貸支持，探索多種PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與建設(shè)。

但在快速推進(jìn)建設(shè)過程中，特色小鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)認(rèn)識(shí)不清、定位錯(cuò)誤等原因帶來(lái)的諸多問題。2018年8月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》，要求逐年淘汰有房地產(chǎn)化傾向的不實(shí)小鎮(zhèn)。自此，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展開啟了高質(zhì)量發(fā)展之路。

2016年開始，政府對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行金融支持，包括開辟辦貸綠色通道、建立貸款項(xiàng)目庫(kù);加大對(duì)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等模式信貸支持，探索多種類型PPP模式;國(guó)開行、光大銀行給予融資支持，并鼓勵(lì)引導(dǎo)其他金融機(jī)構(gòu)參與。

除了中央財(cái)政外，地方政府積極發(fā)布政策對(duì)特色小鎮(zhèn)給予財(cái)政支持。地方對(duì)特色小鎮(zhèn)的財(cái)政支持主要體現(xiàn)在：財(cái)政返還、優(yōu)惠稅收、保障土地供給、專項(xiàng)資金支持、獎(jiǎng)金補(bǔ)助等方面。比如云南省規(guī)定，對(duì)省一流特色小鎮(zhèn)獎(jiǎng)勵(lì)2000萬(wàn)元，國(guó)家一流特色小鎮(zhèn)獎(jiǎng)勵(lì)2億元，同時(shí)給予稅收減免。

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式解析

目前，中國(guó)特色小鎮(zhèn)主要有三種開發(fā)模式：政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、政企共建。政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)模式應(yīng)用案例較多，為目前主流開發(fā)模式。

政府主導(dǎo)模式下，政府前期主導(dǎo)建設(shè)，后期招商。該模式整體規(guī)劃性強(qiáng)、前期建筑設(shè)施相對(duì)完善，容易吸引企業(yè)入駐。國(guó)家公布了典型案例浙江德清地理信息小鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)，該小鎮(zhèn)由政府搭建平臺(tái)，咨詢公司做規(guī)劃，政府負(fù)責(zé)道路等公共設(shè)施建設(shè)，并采取政府墊資代建的方式，幫助企業(yè)建設(shè)產(chǎn)業(yè)用房，為企業(yè)搭好“鳳巢”后，再由企業(yè)以綜合成本價(jià)購(gòu)房，為企業(yè)分擔(dān)建房壓力，解決了企業(yè)買地建設(shè)的諸多煩惱。

“政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲”的企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)模式，由政府規(guī)劃引導(dǎo)，企業(yè)負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、資源導(dǎo)入、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、營(yíng)銷推廣、持續(xù)后期服務(wù)等具體工作。該模式責(zé)任、權(quán)益分明;充分發(fā)揮社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大投資范圍;但是企業(yè)融資較難。典型代表有福建寧德鋰電新能源小鎮(zhèn)等。

PPP模式下的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目參與方主要包括政府、開發(fā)運(yùn)營(yíng)商（社會(huì)資本）、金融機(jī)構(gòu)。政府部門負(fù)責(zé)前期規(guī)劃引導(dǎo)及財(cái)政補(bǔ)貼，招標(biāo)選擇合作方，授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體，與政府合作成立特別項(xiàng)目的公司（SPV）作為PPP項(xiàng)目實(shí)施主體。金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目建設(shè)提供融資服務(wù)。目前政企共建受清理地方隱形債務(wù)影響，PPP入庫(kù)項(xiàng)目較少。

特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)投入高、周期長(zhǎng)，項(xiàng)目前期一般沒有多少資產(chǎn)可以進(jìn)行抵押貸款，因此特色小鎮(zhèn)的融資方式建議以股權(quán)融資為主、債權(quán)融資為輔。目前常見的融資方式包括銀行貸款、債券計(jì)劃、PPP融資、產(chǎn)業(yè)基金及母基金、股權(quán)投資基金、信托計(jì)劃、證券資管、融資租賃、股權(quán)眾籌、供應(yīng)鏈融資等。

PPP作為政府和私企之間的合作模式，已被廣泛應(yīng)用到基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域。許多地區(qū)越來(lái)越依賴PPP模式來(lái)完善城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面可以為政府減輕財(cái)政壓力，另一方面可以讓社會(huì)企業(yè)從中獲取一定的商業(yè)利潤(rùn)，同時(shí)能夠?yàn)閺V大人民群眾謀福祉。所以，采取PPP模式是一舉多得的方法。

傳統(tǒng)利潤(rùn)點(diǎn)的定義是企業(yè)可盈利的產(chǎn)品或者服務(wù)，而特色小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)商利潤(rùn)點(diǎn)主要是指：為特色小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)商創(chuàng)造收益的產(chǎn)品或者服務(wù)。特色小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)商在運(yùn)營(yíng)過程中將會(huì)產(chǎn)生多項(xiàng)收益，包括城鎮(zhèn)建設(shè)收益、土地溢價(jià)收益、特色產(chǎn)業(yè)收益、房產(chǎn)收益和工程收益。

區(qū)域土地升值收益主要是指土地一級(jí)開發(fā)，隨著特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施的完成，進(jìn)一步促進(jìn)特色小鎮(zhèn)區(qū)域土地溢價(jià)，政府可以通過土地財(cái)政享受土地溢價(jià)帶來(lái)的大量收益。特色產(chǎn)業(yè)收益包括特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)的特色產(chǎn)業(yè)收益，也包括依托于當(dāng)?shù)貐^(qū)域特色環(huán)境的泛旅游產(chǎn)業(yè)的收益。房產(chǎn)收益主要是二級(jí)開發(fā)。工程收益主要是指特色小鎮(zhèn)土地整理和公共基礎(chǔ)設(shè)施的工程建設(shè)收益。

把握機(jī)遇 用心創(chuàng)造

特色小鎮(zhèn)是目前中國(guó)小城市崛起的大機(jī)遇，要把握好這個(gè)大機(jī)遇，就要用心去創(chuàng)造。特色產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)的“魂”，合理的規(guī)劃是特色小鎮(zhèn)的“骨架”，完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和美麗的景致是特色小鎮(zhèn)的“血和肉”。只有齊備這些，特色小鎮(zhèn)才能保持可持續(xù)的發(fā)展。

我們應(yīng)以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，充分發(fā)揮政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、資源配置等方面的引導(dǎo)作用，推動(dòng)資源要素的整合集成與優(yōu)化重組，走出一條特色鮮明、產(chǎn)城融合、惠及群眾的新型小鎮(zhèn)發(fā)展之路。