以鎮域經濟發展促進城鄉融合的思路

摘 要：十八大以來，黨中央、國務院對新型城鎮化和鄉村振興進行了多重戰略部署，鎮域經濟作為其中重要一環，在城鄉二元結構中起到了連接城市和鄉村的重要作用，鎮域經濟的發展和盤活是城鄉融合發展的關鍵。在論述鎮域經濟發展的重要性和存在的問題基礎上，提出了構建科學合理的“三級五類”小城鎮體系、強化鎮域經濟的引擎作用、打造鎮域經濟名片等發展鎮域經濟的三點思路。

關鍵詞：城鄉融合 鎮域經濟 小城鎮體系 特色小鎮

以促進人的城鎮化為核心、以高質量發展為導向的新型城鎮化戰略，是習近平新時代中國特色社會主義發展的重要實踐，是建設現代化國家的關鍵舉措，也是實施鄉村振興戰略和區域協調發展戰略的有力支撐。推進特色小城鎮建設，發展鎮域經濟，增強小城鎮對鄉村的帶動能力，是落實國家新型城鎮化戰略，提升小城鎮活力的重要途徑，是改善鄉鎮人居環境品質、縮小城鄉公共服務差距的重要抓手。

一、促進鎮域經濟發展的重要性

鎮域經濟是新型城鎮化戰略布局的重要一環，小城鎮是連接大中城市和鄉村的重要樞紐。促進小城鎮發展和鎮域經濟繁榮是實現城鄉融合發展，讓廣大農村居民共享發展成果的關鍵點。

（一）鎮域經濟是我國區域經濟發展戰略布局的重要一環

十八大以來，黨中央、國務院對新型城鎮化和鄉村振興進行了多重戰略部署，從構建都市圈、城市群到經濟帶和灣區，從國家中心城市到大中小城市協同發展，從特色小城鎮、特色小鎮到鄉村振興、城鄉融合發展。從區域發展的角度看，從都市圈頂層到鄉村，都已經進行了戰略布局，其中特色小城鎮涉及鎮域經濟，是我國區域經濟發展的重要組成部分。

（二）小城鎮是連接中小城市和鄉村的紐帶

城鄉二元結構決定了我國鎮域經濟的特殊重要性，小城鎮是連接大中城市和鄉村的重要樞紐。一方面小城鎮是大中城市向鄉村的延伸，是大中城市的腹地;另一方面小城鎮又是農村邁向城市的必由之路，農村則是小城鎮更廣闊的腹地。鎮域經濟搞活了，縣域經濟就會搞好，市域經濟才會有支撐;鎮域經濟搞活了，鄉村經濟就會跟著發展，城和鄉之間才會有一個強有力的紐帶，以城帶鄉才會落到實處。

（三）小城鎮是農村居民共享發展成果的重要節點

就基礎設施和基本公共服務來說，小城鎮作為農村居民向市民邁進的天然聚集點，是廣大農村居民享受高質量基本公共服務最便捷和最可行的渠道。一方面由于習俗、文化相近，小城鎮周邊的農村居民可以便捷的接駁到小城鎮的基本公共服務中;另一方面，小城鎮是很多不愿或不能向大中城市轉移的農村居民享受到高質量基本公共服務的最可行的途徑，由于小城鎮人口聚集，初具規模效應，可以有效降低基礎設施建設和基本公共服務覆蓋的成本，進而更有可能讓廣大農村居民享受到更好的基礎設施以及更多的基本公共服務。

（四）搞活鎮域經濟是發揮以城帶鄉重要作用的著力點

就鎮域經濟對農村發展的帶動作用來說，位于小城鎮的各類市場主體由于可以與周邊鄉村的市場主體，如農村經濟合作社、農戶等直接產生聯系。一方面可以吸納農民就業或采購農村市場主體生產出的農副產品和手工制品;另一方面農村也為小城鎮提供了重要的消費市場。小城鎮市場主體與周邊鄉村的市場主體互相嵌入越多，則鎮域經濟對鄉村的帶動作用就越大，鎮域經濟的發展就會直接提高農村居民的收入。

二、當前鎮域經濟發展存在的問題

（一）小城鎮發展不均衡

我國的小城鎮發展不均衡。由于小城鎮連接城市與鄉村的重要樞紐作用還沒有得到廣泛的重視、小城鎮的財力限制、鄉鎮政府的自主權有限等多重因素影響，使得市區和縣城以外的很多建制鎮都處于自然發展狀態。以市為單位進行研究可以發現，人口、資金等要素多向市中心和縣政府駐地匯聚，其他建制鎮“失血”嚴重，由此導致小城鎮對鄉村的帶動作用明顯不足。而市區和縣政府駐地對于偏遠鄉村來說，輻射能力不足，其提供的基本公共服務和良好的基礎設施無法滿足廣大農村居民的需求，對于偏遠鄉村的居民來說，要想享受到市區或者縣城的優質醫療、教育等資源，存在成本高、難度大等問題。

（二）小城鎮的發展路徑不清

對小城鎮的發展，尤其是市區和縣城以外的建制鎮發展，存在發展路徑不清的問題。通過對文獻的分析發現，對小城鎮發展的建議很多是不切實際的，如大力發展二三產業，吸引創新人才等，這些建議簡單的將大中城市的發展路徑移植到小城鎮發展上是行不通的。小城鎮相對大中城市來說，天然就存在規模效應不足、基礎設施和基本公共服務無法與大中城市相比等問題，如果這些小城鎮沒有地緣優勢，那么這些小城鎮也就天然存在對創新人才等生產要素的吸引力不足等問題。

因此，對于小城鎮的發展，一定要建立在清楚認識到小城鎮功能定位和比較優勢的基礎上。一是作為城市向鄉村的延伸，小城鎮的產業鏈也應該是大中城市產業的延伸;二是作為直接接駁鄉村的城市末梢，小城鎮具有大中城市不具備的地方特色，兼具城市和鄉村的韻味。因此小城鎮的發展一方面應該是大中城市產業的配套，另一方面應該立足當地特色，充分利用當地特色資源，與鄉村發展緊密嵌套。

三、地方政府促進鎮域經濟發展的思路

地方政府促進鎮域經濟發展，筆者認為可以從以下三個方面著手。一是對轄區內的小城鎮（建制鎮）摸清家底，進行分級分類，進而構建科學合理的小城鎮體系;二是要從因鎮施策、避免同質化競爭、考核制度等方面入手強化鎮域經濟的引擎作用;三是要從打造特色小鎮品牌、打造地理標志產品品牌、打造一批“叫得響、拿得出手”的品牌領軍企業等方面入手打造鎮域經濟名片。

（一）構建科學合理的小城鎮體系

在鄉村振興的背景下促進鎮域經濟發展，首先要對不同規模和不同產業特色的建制鎮進行分類，然后因鎮施策，在明確發展方向和重點的同時兼具區域協調發展。

1按照常住人口規模和地區生產總值確定小城鎮等級。地方政府（以地級市為單位，下同）可以按照行政建制鎮的常住人口規模和地區生產總值，對轄區內各建制鎮進行等級劃分。據測算，只有當小城鎮總人口在5萬人以上、鎮區人口達到2-3萬人時，聚集效應和規模效應才會產生。因此，可以將常住人口規模在5萬人以上，且地區生產總值在10億元以上的建制鎮確定為中心鎮，將常住人口規模在2萬人至5萬人之間，或者地區生產總值在5億元-10億元的建制鎮確定為潛力鎮，將常住人口規模在2萬人以下，且地區生產總值在5億元以下的鄉鎮確定為一般鄉鎮。上述劃分標準可以根據當地的經濟發展現狀進行調整，如東部經濟發達地區可以調高不同等級小城鎮的指標值，而西部欠發達地區則可以根據實際情況調低相應的指標值。

2按照產業特色確定小城鎮發展方向。按照建制鎮的產業特色（或產業結構）對地級市所屬的各鎮進行劃分，進而確定各鎮的功能和未來發展方向。將產業特色不明顯的中心鎮和潛力鎮確定為綜合型小城鎮，將以特色農林牧漁業為主導的小城鎮確定為農貿型小城鎮，將以農產品加工業、制造業等工業為主導的小城鎮確定為工貿型小城鎮，將以商貿、物流等為主導的小城鎮確定為商貿型小城鎮，將以旅游業為主導的小城鎮確定為旅游型小城鎮。

3構建科學合理的小城鎮體系。將地方政府轄區內的建制鎮按規模進行劃分和按產業特色進行劃分之后，將兩種劃分結果綜合起來，進而構建出“三級五類”的小城鎮體系，最終形成以市區為龍頭，以各區縣的中心鎮為區域中心，以潛力鎮為重要培育對象，以一般鄉鎮為支撐的“四級”小城鎮體系。

（二）強化鎮域經濟的引擎作用

促進鄉村振興的核心思路是以城帶鄉，通過區域聯動和城鄉融合加快轉變城鄉二元結構，實現共享發展。市縣以下的建制鎮作為城鎮化的末梢，是促進農民就地市民化的關鍵，在鄉村振興中具有不可忽視的重要作用。因此，在鄉村振興背景下，要進一步強化鎮域經濟的引擎作用。

1根據小城鎮等級因鎮施策促發展。根據小城鎮體系劃分結果因鎮施策，對不同等級的小城鎮制定差別化的政策促進鎮域經濟發展。

對于各中心鎮，一是要把加快體制機制改革作為促進各中心鎮發展的強大動力，以提高行政效率為核心，不斷深化簡政強鎮改革，促進中心鎮營商環境優化;二是加快中心鎮的產業轉型升級，提升知識密集型和技術密集型產業的比重;三是鼓勵中心鎮與邊界相鄰的各鄉鎮組團發展。對于各潛力鎮，一是提升當地金融機構支持潛力鎮產業發展的力度，為潛力鎮的產業發展提供資金支持;二是鼓勵中心鎮的規模以上企業在潛力鎮設置分支機構，或鼓勵中心鎮的企業以潛力鎮和一般鄉鎮的初加工產品為生產原料;三是鼓勵潛力鎮培育當地的小微民營企業、農村合作社、專業合作社等市場主體。對于一般鄉鎮，一是要加強當地的交通、水、電等基礎設施建設，提升當地的醫療、教育等公共服務水平;二是大力吸引人口集中，促進外來人口市民化，尤其是通過制定回鄉務工人員自主創業優惠政策，吸引外出務工人口回流，鼓勵返鄉人員創業;三是對于符合條件改制為鎮的鄉，要努力爭取鄉改鎮，將其納入小城鎮管理范疇。

2突出小城鎮特色避免同質化競爭。根據各小城鎮的產業特色實行差異化錯位發展策略，突出特色的同時避免同質化競爭。

對于農貿型小城鎮，一是要根據當地的優勢農產品，鼓勵連片種植或規?；B殖，相鄰的農貿型小城鎮可以組團發展，合力打造特色農產品;二是在農產品種植季節、區位分布等方面與周圍的旅游型小城鎮綜合考慮，注重發揮農業的景觀性和生態價值，兼顧農業產業化和景觀農業發展。對于工貿性小城鎮，一是對以農產品加工為主的小城鎮要強化產品的地域特色，同時加強市場推廣;二是對以制造業等為主的小城鎮要注重緊跟市場需求，加強新技術運用。對于商貿型小城鎮，一是要注重當地的交通、物流等基礎設施建設;二是要注重培育電子商務等新業態。對于旅游型小城鎮，一是要保護好當地的生態環境;二是要深入挖掘當地的鄉土文化和歷史底蘊;三是建設好相應的旅游配套設施;四是鼓勵相鄰的旅游小城鎮組團發展，在基礎設施建設上實行整體規劃建設，在景點和娛樂項目設計上強調差別化。

3動態管理和差別化考核強化激勵機制。對小城鎮體系進行動態管理和激勵。地方政府要對本市的小城鎮等級劃分結果和特色小城鎮劃分結果進行動態管理，以五年為一個管理期，根據各鎮發展情況對本市的小城鎮體系進行調整，并在全市公布調整結果。對于排名前兩位的中心鎮以及提升等級的潛力鎮和一般鄉鎮，要從各方面給予獎勵，包括優先提拔這些鄉鎮的領導和公務人員，在財政上加大財政資金支持力度，在項目用地上給予適當傾斜或優先考慮等;對于排名最后的中心鎮、降級的潛力鎮以及排名靠后的一般鄉鎮，要給予懲罰，如不得提拔這些鄉鎮的領導和公務人員等措施。

對不同等級不同特色的小城鎮進行差別化考核。對于不同等級不同特色的小城鎮進行年度考核，其考核點要各有側重。中心鎮側重考核營商環境優化、產業轉型升級及對相鄰鄉鎮的輻射帶動作用等;潛力鎮側重考核人口和特色產業聚集、經濟增長等;一般鄉鎮側重考核基礎設施建設、生態環境改善、人口集聚和返鄉創業人員增長等。各特色小城鎮則根據其產業特色設置考核指標，側重考核其優勢產業的聚集程度、增長速度和經濟效益、優勢產業的轉型升級等。考核結果納入各鄉鎮領導和公務人員的政績，并提升該考核結果在政績中的重要性，作為重用提拔的重要參考或決定性指標之一。

（三）打造鎮域經濟名片

鄉村振興的關鍵是吸引城市要素下鄉，促進城鄉融合發展。因此，在鄉村振興背景下發展鎮域經濟，一方面要加強與中心城市聯動，吸引中心城市的資本、技術等優勢生產要素流入，另一方面要注重與周圍鄉村的互動，提升鎮域經濟對鄉村的帶動作用。要想達到這些目標，就需要著力打造鎮域經濟名片，提升鎮域經濟對各種生產要素的吸引力。

1打造特色小鎮品牌。創建一批“小而精”的特色小鎮。借鑒浙江省特色小鎮創建經驗，用特色小鎮建設理念創建一批“小而精”的特色小鎮，使其成為提升改造發展傳統產業、促進產業轉型升級的新載體，成為培育新產業催生新業態的孵化器，將其打造為鎮域經濟的新名片。特色小鎮的選址可以在全市范圍內的中心鎮和潛力鎮名單內，根據小城鎮的特色產業匹配度進行選擇。

加強特色小鎮管理。一是引入創建制和淘汰制。在特色小鎮的規劃建設中引入創建制和淘汰制，對特色?。ǔ牵╂偟膭摻麊魏团嘤麊尾扇討B管理。對如期完成各項建設目標，達到特色小鎮標準要求的進行驗收，對在規定年限內沒有完成建設進度、不符合特色小鎮建設標準的，要進行降格或剔除處理。二是建立年度考核制度。對于納入創建名單的特色小鎮，建立年度考核制度，考核合格的給予扶持政策，考核不合格的要制定相應的懲罰措施。如在土地要素保障方面，特色小鎮建設用地納入城鎮建設用地擴展邊界內;財政支持方面，特色小鎮在創建期間及驗收后，其規劃空間范圍內的新增財政收入可以增加本地財政留存比例。

2打造地理標志產品品牌。根據當地特色產業發展情況，打造一批農副產品地理標志產品品牌。對于一些典型的農業大市，要促進鎮域經濟發展，就可以根據當地的優勢農作物和特色農副產品，打造一批像“壽光蔬菜”、“信陽毛尖”、“陽澄湖大閘蟹”等這樣的農副產品地理標志產品品牌。

打造當地的生態名片和文化名片。對于旅游資源豐富的大市，可以通過發掘當地的生態資源和歷史文化資源，充分發揮旅游產業的集成作用和帶動作用。如“湘西鳳凰古城”、“福建客家土樓”等。

3打造一批“叫得響、拿得出手”的品牌領軍企業。在打造當地地理標志產品品牌的同時，要注重集中優勢力量打造一批“叫得響、拿得出手”的品牌領軍企業，加強對這些領軍企業的知名度傳播和美譽度塑造。以領軍企業為龍頭，以當地的民營企業、農村經濟合作社等市場主體為支撐，促進整個鎮域經濟發展，進而以城帶鄉，促進城鄉融合發展。

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