產(chǎn)業(yè)新城PPP模式下政府

白小明 吳中兵

摘 要：產(chǎn)業(yè)新城PPP模式作為一種新型的政府與社會(huì)資本合作伙伴關(guān)系，既能夠使社會(huì)資本在產(chǎn)業(yè)服務(wù)和城市運(yùn)營方面的經(jīng)驗(yàn)及資源得到充分利用，又能夠使政府治理能力得到有效提升。但是，由于產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目合作區(qū)域廣、建設(shè)周期長，資金投入量大，需要構(gòu)建科學(xué)健康的政府和市場關(guān)系，通過雙方長期有效的合作，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)新城產(chǎn)城融合發(fā)展，加快我國城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)新城 PPP模式 產(chǎn)城融合

產(chǎn)業(yè)新城是在城市主城區(qū)之外以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)因素、以城市建設(shè)為依托、以人本主義為發(fā)展評價(jià)依據(jù)、產(chǎn)業(yè)集中集聚、城市功能完善、生活生態(tài)環(huán)境宜居的城市新區(qū)。近年來，我國產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)與運(yùn)營多采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，迫切需要建立雙方長期有效的合作機(jī)制。

一、產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的內(nèi)在合理性及構(gòu)建政府——市場長效協(xié)作機(jī)制的必要性

作為我國新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，產(chǎn)業(yè)新城是產(chǎn)業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)演進(jìn)的高級形式，它既保留了傳統(tǒng)園區(qū)能夠集中、集聚、集約利用生產(chǎn)要素的優(yōu)點(diǎn)，又彌補(bǔ)了其城市配套不足、服務(wù)功能不夠完善的弱勢，體現(xiàn)了產(chǎn)城融合的協(xié)調(diào)發(fā)展理念。從傳統(tǒng)的政府職能來看，推動(dòng)產(chǎn)城融合是政府的應(yīng)有職責(zé)，因而，長期以來，我國各級政府一直致力于各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)打造，以及同步推動(dòng)園區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。然而，由于政府對市場反饋的反應(yīng)不夠靈敏，一旦政府在規(guī)劃引導(dǎo)、政策導(dǎo)向、園區(qū)經(jīng)營等方面出現(xiàn)失誤，則有可能出現(xiàn)“有城無產(chǎn)”或“有產(chǎn)無城”的現(xiàn)象，甚至造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。因此，近年來，國家從政策層面鼓勵(lì)社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)運(yùn)營，在打造產(chǎn)業(yè)集群的同時(shí)，積極推動(dòng)園區(qū)綜合性城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共配套設(shè)施的建設(shè)，深度參與推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展。在這一政策導(dǎo)向下，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營中被廣泛采用。

（一）產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的內(nèi)在合理性

所謂產(chǎn)業(yè)新城PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府和社會(huì)資本各自基于社會(huì)共同需要和企業(yè)自身盈利的目的，在國家有關(guān)法律框架內(nèi)，通過友好協(xié)商，明確約定了政府在公共設(shè)施與服務(wù)建設(shè)合作項(xiàng)目上的約定控制權(quán)與社會(huì)資本在該合作項(xiàng)目上的剩余控制權(quán)，并在此前提下，通過建立全流程的評價(jià)體系確保公共設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與服務(wù)質(zhì)量，通過由社會(huì)資本負(fù)責(zé)建設(shè)與運(yùn)營，保證公共設(shè)施的運(yùn)行效率，最終實(shí)現(xiàn)同時(shí)滿足社會(huì)共同需要和企業(yè)盈利目標(biāo)、構(gòu)建政府與社會(huì)資本雙贏的新型合作伙伴關(guān)系。

產(chǎn)業(yè)新城PPP模式有其內(nèi)在合理性。一是產(chǎn)業(yè)新城PPP模式充分利用社會(huì)資本在產(chǎn)業(yè)服務(wù)和城市運(yùn)營方面的經(jīng)驗(yàn)和資源，彌補(bǔ)了單靠政府力量難以獲得足夠的資金、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素的弱勢，將產(chǎn)業(yè)新城打造成區(qū)域增長極，并以此來帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是產(chǎn)業(yè)新城PPP模式是由社會(huì)資本方參與提供產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展一致性的公共產(chǎn)品與服務(wù)，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、改善民生等各個(gè)方面。在這一過程中，形成了不同于傳統(tǒng)的政府與市場關(guān)系。政府不再是完全外生于市場的單獨(dú)存在，而是要與市場進(jìn)行平等的對話，這實(shí)際是找到了市場發(fā)展活力和公共產(chǎn)品供給的平衡點(diǎn)。三是產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的最大特點(diǎn)，就是具有“自我造血”機(jī)能，以合作區(qū)域新增的財(cái)政收入作為投資回報(bào)來源，政府自身“不投資、不負(fù)債、不擔(dān)保、不兜底”，政府支付來源具有較大的保障性，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控。

正是由于產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的內(nèi)在合理性，從2016年起，我國各級政府均加大了采用PPP模式的力度，來推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的開發(fā)運(yùn)營。截至2019年4月底，在財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫中，有關(guān)城市綜合開發(fā)的項(xiàng)目達(dá)到567個(gè)，這些項(xiàng)目遍及全國各地，尤以京津冀、長三角和珠三角等三大城市群的項(xiàng)目布局為多。

（二）產(chǎn)業(yè)新城PPP模式下政府——市場長效協(xié)作機(jī)制的必要性

產(chǎn)業(yè)新城PPP模式涉及整個(gè)片區(qū)的整體開發(fā)、產(chǎn)城融合、協(xié)同發(fā)展。合作期間，社會(huì)資本通過全程介入項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、城市運(yùn)營等環(huán)節(jié)，有助于提供更加專業(yè)、全面的區(qū)域發(fā)展整體方案，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展中的資金、人才、產(chǎn)業(yè)、機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)同，為合作區(qū)域賦能。政府由直接主導(dǎo)區(qū)域開發(fā)和招商引資工作轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)性政社合作項(xiàng)目的監(jiān)管者、合作者，有利于進(jìn)一步激發(fā)市場活力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。產(chǎn)業(yè)新城的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營、管理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，周期長，資金投入量大，政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等參與主體在合作中有博弈，在博弈中開展合作，最終實(shí)現(xiàn)互利共贏、長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，新時(shí)代產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)運(yùn)營對于如何處理政企關(guān)系提出了新的要求。只有建立有利于雙方各司其職、合作共贏的長效協(xié)作機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)盈利、社會(huì)和諧的“1+1>2”政企雙贏效果。

二、產(chǎn)業(yè)新城PPP模式下政府——市場長效協(xié)作機(jī)制的基礎(chǔ)

產(chǎn)業(yè)新城PPP模式作為一種新型的政府與社會(huì)資本合作伙伴關(guān)系，完全不同于傳統(tǒng)的政府采購，政府不再是完全外生于市場的單獨(dú)存在，而是要與市場進(jìn)行平等的對話，即政府與社會(huì)資本處于同一市場平臺(tái)，通過約定控制權(quán)與剩余控制權(quán)的明確約定，實(shí)現(xiàn)全流程動(dòng)態(tài)管理。

（一）同一市場平臺(tái)上的“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”

產(chǎn)業(yè)新城PPP模式下，只有將政府和社會(huì)資本放置于平等地位來看待，即放置于同一市場平臺(tái)之上，同時(shí)都受到市場規(guī)則的約束，才能保證社會(huì)資本的合法權(quán)益，從而激發(fā)社會(huì)資本的創(chuàng)新活力，提高效率。政府和社會(huì)資本平等合作，基于各自不同的利益，進(jìn)行博弈。政府部門代表公共利益方通過招標(biāo)等方式，選擇合格的社會(huì)資本方來落實(shí)提供城市建設(shè)和運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等公共服務(wù)，通過提供公共服務(wù)，參與服務(wù)的社會(huì)資本方根據(jù)協(xié)議獲得約定的報(bào)酬，并針對額外的服務(wù)數(shù)量或質(zhì)量獲取超額的報(bào)酬。通過這種利益共享機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體公共資源配置和公共服務(wù)效率的提高。同時(shí)，政府和社會(huì)資本在參與市場化活動(dòng)時(shí)，不可避免都可能遇到風(fēng)險(xiǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)，是通過政府和社會(huì)資本合理的權(quán)責(zé)劃分來確定的，是招標(biāo)、磋商、談判中市場博弈和選擇的結(jié)果，而不是傳統(tǒng)的由政府作為“裁判員”來單方面“裁判”決定。政府承擔(dān)自己應(yīng)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本也承擔(dān)自己應(yīng)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，而不是其中一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而另外一方完全不用承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。因此，可以說，將政府和社會(huì)資本處于同一市場平臺(tái)，同時(shí)受到市場規(guī)則的制約，真正實(shí)現(xiàn)平等互利、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，是產(chǎn)業(yè)新城PPP模式存在乃至發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。

（二）約定控制權(quán)

產(chǎn)業(yè)新城PPP模式以及項(xiàng)目適用的領(lǐng)域?qū)儆诠伯a(chǎn)品（服務(wù)）范疇，而公共利益與私人利益的最大不同就是，公共服務(wù)本身缺乏明確、具體的產(chǎn)權(quán)所有人，通常只能由政府作為公共利益的代理人，保證公共利益不受損害。因此，政府作為公共利益的代理人，同時(shí)又是PPP協(xié)議的一方合同主體，應(yīng)該與社會(huì)資本通過談判約定，將產(chǎn)業(yè)新城PPP合約中涉及的公共產(chǎn)品和服務(wù)作為明確約定的事項(xiàng)予以明確，并積極推動(dòng)行使約定控制權(quán)，確保產(chǎn)業(yè)新城PPP合約中的公共利益不受損害，也不損害社會(huì)資本的合理權(quán)益。

（三）剩余控制權(quán)

與傳統(tǒng)完全單獨(dú)由政府供給公共產(chǎn)品（服務(wù)）的模式相比，產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的特點(diǎn)和優(yōu)勢在于發(fā)揮社會(huì)資本方的市場化運(yùn)作優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。激發(fā)社會(huì)資本積極性的有效機(jī)制，需要賦予社會(huì)資本一定條件下的自主權(quán)來實(shí)現(xiàn)盈利，這種自主權(quán)就體現(xiàn)在剩余控制權(quán)的行使上。剩余控制權(quán)賦予了社會(huì)資本在產(chǎn)業(yè)新城PPP合約中在明確約定控制權(quán)之外的事項(xiàng)的處理權(quán)，以及相應(yīng)賦予的收益權(quán)。社會(huì)資本能夠通過自身的技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新等方式，降低產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營等方面的成本，在不改變價(jià)格的情況下，以更高的質(zhì)量提供更多的產(chǎn)出，最終獲得更多的利潤，從而提升產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目的效率和質(zhì)量。因此，在產(chǎn)業(yè)新城PPP的實(shí)踐過程中，只有突出運(yùn)營，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展業(yè)務(wù)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)新城PPP提升基礎(chǔ)設(shè)施等來增加公共產(chǎn)品供給，才是真正讓基礎(chǔ)設(shè)施充分發(fā)揮作用，城市運(yùn)營才是真正有質(zhì)量的，人民群眾才有更多的獲得感，才能通過社會(huì)資本利用剩余控制權(quán)來提升公共服務(wù)的效率，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的優(yōu)勢。

（四）全流程監(jiān)管機(jī)制——?jiǎng)討B(tài)管理

首先，全流程監(jiān)管要確保公共利益不受損害。不僅政府要在選擇社會(huì)資本前期積極行使約定控制權(quán)，以保證PPP項(xiàng)目的必要性、可行性，而且考慮到產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目周期往往相對較長，需要政府積極監(jiān)控、動(dòng)態(tài)把關(guān)社會(huì)資本的運(yùn)營效果，可采用中期、定期績效考核等方式，對社會(huì)資本進(jìn)行全周期的動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正社會(huì)資本違反約定控制權(quán)或不能恰當(dāng)履行約定職責(zé)等情況，保證公共利益不受損害。

其次，還要?jiǎng)討B(tài)保護(hù)社會(huì)資本的合理利益。產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目周期往往相對較長，在較長的經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)，受通貨膨脹、物價(jià)水平等因素的影響，社會(huì)資本承擔(dān)了較大的早期投資沉淀及資金回收不確定性風(fēng)險(xiǎn)。所以，全國和各級地方人大應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家有關(guān)法律對產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)與運(yùn)營模式做出相應(yīng)的立法，以法律來規(guī)范政府的約定控制權(quán)和社會(huì)資本的剩余控制權(quán)，為產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)和長期穩(wěn)定發(fā)展、為政府與社會(huì)資本伙伴關(guān)系的可持續(xù)性發(fā)展提供基本的法律保障。

三、產(chǎn)業(yè)新城PPP模式下政府——市場長效協(xié)作機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目屬于自我循環(huán)類PPP項(xiàng)目，其運(yùn)營效果的關(guān)鍵，在于要將政府和社會(huì)資本利益高度結(jié)合，保持雙方利益最大可能的一致性，構(gòu)建科學(xué)健康的政府和市場關(guān)系，通過雙方長期有效的合作，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)新城健康有序開發(fā)運(yùn)營，貢獻(xiàn)新增財(cái)政收入，并在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（一）合理確定政府和市場的權(quán)利義務(wù)邊界

建立政府和市場相對清晰明確的合作關(guān)系和權(quán)力義務(wù)邊界，是市場經(jīng)濟(jì)的核心要義之一。在產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的合作框架下，由于社會(huì)資本是市場化參與主體的代表，政府和社會(huì)資本之間的合作關(guān)系，就是政府和市場關(guān)系的一個(gè)典型表現(xiàn)，其權(quán)利義務(wù)邊界可以由合同明確決定。但是，由于政府既是PPP協(xié)議的要約方、發(fā)標(biāo)方，又是產(chǎn)業(yè)新城的管理者，政府的雙重身份，使得二者權(quán)利義務(wù)的確定面臨著一些特殊問題，因此，為避免政府既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“教練員”的角色錯(cuò)位，應(yīng)盡量控制政府的股權(quán)比例（如不超過10%），以預(yù)留足夠的空間，發(fā)揮社會(huì)資本的作用。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)新城PPP的落地實(shí)踐中，合同的核心條款要約定好政府和社會(huì)資本的分工與權(quán)責(zé)邊界，尤其要按約定分清事權(quán)，只有涉及公共利益監(jiān)管的問題，才由政府行使監(jiān)管權(quán)力。

（二）科學(xué)規(guī)劃，并嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃方案

產(chǎn)業(yè)新城PPP模式是市場化機(jī)制，社會(huì)資本只有遵循科學(xué)規(guī)劃、合理匹配城市和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展原則，打造以高附加值、高科技含量的產(chǎn)業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)新城，才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)自身的長遠(yuǎn)利益，從而和政府的長期利益高度融合。

第一，堅(jiān)持整體規(guī)劃、統(tǒng)一布局的契約機(jī)制。從產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目招標(biāo)開始，政府和社會(huì)資本方就要堅(jiān)持對產(chǎn)業(yè)新城合作區(qū)域進(jìn)行整體規(guī)劃、分步實(shí)施的措施，確保避免單體項(xiàng)目“小、散、亂、差”等弊端。

第二，建立和堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、長期合作的法律機(jī)制。要堅(jiān)決打破一屆政府一套規(guī)劃、一屆政府一個(gè)開發(fā)區(qū)、政策不連續(xù)的弊端。政府作為發(fā)包人及監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)立足當(dāng)?shù)兀廴颍瑖?yán)格把關(guān)規(guī)劃的合理性、確保規(guī)劃制定的過程及落實(shí)的嚴(yán)肅性，讓科學(xué)發(fā)展成為實(shí)際行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”。

（三）充分發(fā)揮市場化的運(yùn)作機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)城融合切實(shí)落地

傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)的市場化程度低，往往體現(xiàn)政府首長的喜好，并不一定符合市場規(guī)律，常常運(yùn)行效率低下，運(yùn)行中常常暴露出很多問題。而在市場化的運(yùn)作機(jī)制下，產(chǎn)城融合的具體實(shí)現(xiàn)要點(diǎn)為：

第一，以產(chǎn)興城，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，不斷增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。圍繞產(chǎn)業(yè)核心，打造產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群等產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的核心動(dòng)力。只有產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展才有長期的內(nèi)生動(dòng)力，才能真正推動(dòng)城市整體發(fā)展水平，為區(qū)域推動(dòng)城市建設(shè)和運(yùn)營提供財(cái)政支付能力和社會(huì)資本保障。

第二，以城帶產(chǎn)，打造可持續(xù)發(fā)展城市，為區(qū)域發(fā)展提供良好基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)新城要按照可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持活力增長、產(chǎn)城融合、宜居共享、綠色生態(tài)的理念，統(tǒng)籌城市價(jià)值、空間系統(tǒng)、高端產(chǎn)業(yè)、智慧城市、新型社區(qū)、配套設(shè)施、生態(tài)活力和可持續(xù)發(fā)展等要素，打造多元、高效、精益、智慧的可持續(xù)發(fā)展城市。通過各類服務(wù)設(shè)施整體開發(fā)，提高各類用地之間的可達(dá)性，增強(qiáng)各功能區(qū)域的有機(jī)聯(lián)系，使人們的生活更加高效便捷，使原住民和新居民真正融入產(chǎn)業(yè)新城社會(huì)形態(tài)。這就需要做到：一要統(tǒng)籌考慮居民工作、生活、休閑、就學(xué)、居住等需求，科學(xué)配置產(chǎn)業(yè)、住宅、商業(yè)配套用地規(guī)劃，為職住平衡奠定基礎(chǔ);二要根據(jù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入進(jìn)程控制住宅、商業(yè)、公共配套開發(fā)節(jié)奏，防止后來就業(yè)者就近住房選擇受到限制;三要提供優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化等公共配套，保障民生，吸引人才，集聚高端要素，支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）建立以產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)為核心的運(yùn)營考核機(jī)制

產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目提供的是一攬子、綜合性、全流程解決方案，其內(nèi)容包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（產(chǎn)業(yè)與城市總體規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）、公共配套設(shè)施建設(shè)（教育、醫(yī)院、酒店、辦公等設(shè)施）、產(chǎn)業(yè)發(fā)展（招商、培育、促成達(dá)產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等）服務(wù)、城市建成配套設(shè)施的運(yùn)營等，是一個(gè)完整的運(yùn)營整體。其運(yùn)營的核心在于持續(xù)提供高效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，而絕對不是僅僅局限于對于城市基礎(chǔ)設(shè)施或產(chǎn)業(yè)園區(qū)的工程建設(shè)。因此，地方政府作為PPP標(biāo)準(zhǔn)制定者和社會(huì)資本選取招標(biāo)發(fā)標(biāo)人，應(yīng)該依照有關(guān)法規(guī)制定系統(tǒng)化的考核機(jī)制來確保產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)管理過程中體現(xiàn)其協(xié)議約定的運(yùn)營屬性，尤其建立以產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)為核心的運(yùn)營考核機(jī)制，作為產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目的重要考核指標(biāo)，對實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

首先，要把產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為考核社會(huì)資本方的首要指標(biāo)。比如，把產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目是否為合作區(qū)域帶來新的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì)和增量財(cái)政收入、實(shí)現(xiàn)自我造血，作為考核社會(huì)資本方的核心指標(biāo)、兌現(xiàn)社會(huì)資本方服務(wù)費(fèi)的最主要依據(jù)。在當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、整體換擋提速的背景下，尤其中美貿(mào)易戰(zhàn)暴露出我國先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展尚有較大提升空間的背景下，與區(qū)域城市發(fā)展相比，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展是更為突出、更為迫切的評價(jià)因素。

其次，在城市建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域，既要突出城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量考核，更應(yīng)該考核竣工完成之后投入運(yùn)營的實(shí)際提供的公共服務(wù)質(zhì)量，這才是PPP的公共服務(wù)本質(zhì)的核心，從長期運(yùn)營使用和提供社會(huì)公共服務(wù)的效果角度，來評價(jià)城市服務(wù)價(jià)值、作為支付社會(huì)資本方服務(wù)費(fèi)的基本依據(jù)。

第三，從中長期來看，還應(yīng)綜合評價(jià)產(chǎn)業(yè)與城市功能有機(jī)融合、為區(qū)域人民提供幸福和諧生活的效果。比如，綜合考評原住民、新引進(jìn)居民、引進(jìn)園區(qū)的企業(yè)員工對于城市環(huán)境、醫(yī)療、健康、養(yǎng)老等民生服務(wù)、上下游企業(yè)整合等產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的滿意程度，作為對社會(huì)資本方考核的修正指標(biāo)或定性與定量相結(jié)合的考核指標(biāo)。

（五）建立科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)新城PPP運(yùn)營商選用與退出機(jī)制

由于PPP模式下社會(huì)資本方是主要的運(yùn)營能力提供者，也是主要的資本提供者，所以選擇合格的產(chǎn)業(yè)新城PPP社會(huì)資本方顯得非常重要。另外，在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，如社會(huì)資本方因種種原因無法有效履行合同，還應(yīng)依法確定其退出機(jī)制。

一是嚴(yán)格履行招投標(biāo)或競爭性磋商程序。由于產(chǎn)業(yè)新城PPP規(guī)模較大、投資較集中、周期較長，所以其選擇社會(huì)資本方的程序應(yīng)該更加嚴(yán)肅、嚴(yán)格。通常在招標(biāo)前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或發(fā)標(biāo)的部門應(yīng)組織對潛在的或者社會(huì)資本充分調(diào)研、摸底，做好充分、深入的招標(biāo)準(zhǔn)備，通常該類考察準(zhǔn)備工作花掉半年左右時(shí)間周期是有必要的。在開始招標(biāo)后，應(yīng)對備選投標(biāo)單位和投標(biāo)方案進(jìn)行嚴(yán)格的、多方面的論證、比較，通常開始招標(biāo)到確認(rèn)中標(biāo)人，經(jīng)過半年左右也是有必要的。中標(biāo)后雙方還要對合同落實(shí)細(xì)節(jié)進(jìn)行深入談判和修訂。

二是應(yīng)堅(jiān)持各類產(chǎn)業(yè)新城PPP潛在的社會(huì)資本方名單庫管理。近幾年來，國家發(fā)改委、財(cái)政部PPP中心建立和不斷完善了PPP社會(huì)資本統(tǒng)計(jì)和名錄內(nèi)企業(yè)的跟進(jìn)管理工作，應(yīng)逐步形成名錄庫機(jī)制。

三是應(yīng)建立產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目退出機(jī)制。對于實(shí)踐證明確實(shí)無法履行合同的社會(huì)資本方或合作項(xiàng)目，不管是其能力原因還是其他原因，都應(yīng)該有對應(yīng)的合理合法的退出機(jī)制，若是社會(huì)資本方或政府某一方面的責(zé)任，應(yīng)依法承擔(dān)違約責(zé)任，并依法或事先約定好訴訟或仲裁的機(jī)制和渠道。

（六）建立完善的經(jīng)營績效監(jiān)測體系

產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中，對社會(huì)資本方建立項(xiàng)目經(jīng)營績效的科學(xué)高效、密切及時(shí)的監(jiān)測體系，也是有效把控運(yùn)營商能力和信用的重要手段。

首先，不斷優(yōu)化項(xiàng)目庫管理機(jī)制。近幾年國家發(fā)改委和財(cái)政部先后推行了對PPP項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目庫管理機(jī)制，項(xiàng)目入庫作為政府付費(fèi)的基本前提條件，特別是涉及政府有支付責(zé)任的產(chǎn)業(yè)新城類PPP項(xiàng)目，以優(yōu)化項(xiàng)目庫管理。這一做法應(yīng)持之有效地進(jìn)行下去。

其次，不斷完善項(xiàng)目數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制。項(xiàng)目當(dāng)?shù)卣掷m(xù)推行對項(xiàng)目運(yùn)營績效考核等全周期數(shù)據(jù)的跟進(jìn)、監(jiān)控管理。目前，財(cái)政部正會(huì)同若干專業(yè)部門、金融機(jī)構(gòu)和部分企業(yè)牽頭，推動(dòng)借助大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)開展PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)、社會(huì)資本運(yùn)營能力排名分析等專項(xiàng)活動(dòng)，以便系統(tǒng)化地考評社會(huì)資本運(yùn)營能力。

第三，要充分重視中期考核。近幾年發(fā)改委、財(cái)政部先后牽頭推行對PPP項(xiàng)目加強(qiáng)中期考核。這是很有必要的。在產(chǎn)業(yè)新城PPP合作區(qū)域發(fā)展的全生命周期中，突出社會(huì)資本的運(yùn)營效果需與最初招標(biāo)設(shè)計(jì)保持一致性，強(qiáng)化對社會(huì)資本的中期考核也是至關(guān)重要的，以防止社會(huì)資本與政府發(fā)展規(guī)劃不一致、區(qū)域發(fā)展不充分等問題，以便及時(shí)糾偏，必要時(shí)終止合作。

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