產業“對外轉移”的四個苗頭性問題及政策建議

譚璐

摘 要：隨著國際競爭加劇和我國要素成本上升，近年來我國產業對外轉移出現加速化、高端化、鏈條化、集中化的苗頭性問題。針對這種局面，必須既注重短期應對，又立足長遠視角，防止苗頭性、傾向性問題演變成全局性矛盾，避免傷及我國制造業發展的根基。

關鍵詞：產業轉移 對外轉移 外資 苗頭性

近年來，市場各方高度關注我國東部沿海地區產業“對外轉移”加快過度問題，不少企業加快將生產線轉移到東南亞、南亞或者回流美國、歐洲。總的看，目前我國沒有發生大規模被動對外轉移，產業轉移“有進有出”態勢基本穩定，但傳統產業加快對外轉移，特別是中高端產業轉移占比上升，對我國制造業轉型升級產生不利影響。對此，應采取針對性產業支持政策，加強對外對內政策協調配合，防范“對外轉移”過度過快，推動產業提質升級，提升我國產業國際競爭力。

一、產業對外轉移總體可控，貿易保護抬頭發揮催化作用但并未改變既有趨勢

產業轉移是國際產業分工格局下的常見現象，第二次世界大戰后，全球已經歷3次較大規模產業轉移，典型路線是美國——日本——亞洲“四小龍”——中國大陸，目前產業轉移主要是從中國向東南亞、南亞等地轉移，也包括回流到美國、歐洲等地。這個過程中，產業轉移總體經歷了從產業分工到要素分工的過程。20世紀50年代之前，全球產業分工主要體現在出口產品的差異上，發達經濟體出口工業制成品，亞非拉出口原材料，發達國家將低附加值產業向外轉出。之后，隨著跨國公司主導作用增強，全球產業分工總體是在跨國企業的全球產業鏈體系上形成的，各經濟體根據自身要素優勢承擔產業鏈上的部分環節。20世紀90年代以后，全球產業格局基本遵從“微笑曲線”分布，中國等新興市場國家位于曲線的底部，門檻低、利潤薄，而發達國家占據曲線的上下游，門檻高、利潤厚。長期以來，我國產業發展的奮斗目標就是向“微笑曲線”兩側延展，提出要加快產業轉型升級、提質增效。經過持續努力，近年來我國產業在全球分工布局下的定位也在發生變化，開始向中高端邁進。從這個意義上說，我國產業轉移“有進有出”，部分低端產業逐步轉移到成本優勢更明顯的東南亞、南亞等國，也是正常現象。

從外資企業看，目前“對外轉移”并沒有出現大規模“外資撤離”現象，部分外資撤資主要是在成本上升和產業升級的雙重壓力下，跨國公司重新定位我國在全球產業鏈中的位置，貿易保護抬頭并未改變既有調整趨勢，但對這個進程起到了催化作用。我們分析了2015年以來影響較大的30余個外資撤資案例，原因主要為三大類：一是原有產品在技術迭代升級中被淘汰，不得不關閉停產。比如部分跨國公司國內工廠主要生產液晶顯示背光組件，但目前智能手機、高清電視等均采用OLED屏，液晶產品已經過時。希捷（存儲器）、日東電工（偏光膜）、奧林巴斯（數碼相機）、諾基亞（手機）等撤資情況與此類似。二是在國內市場競爭中處于劣勢，轉移到其他國家。以三星公司為例，2013年中國市場三星智能手機份額曾達20%，而近年來華為、小米等國產品牌崛起，三星手機份額一度跌至1%左右。三星陸續關閉深圳、天津智能手機工廠，將生產線轉移到越南等地。目前全球三星手機的出貨量約1/2來自越南。三是跟不上國內市場變化節奏，不得不業務重組。亞馬遜中國是比較典型的例子，雖然是全球最大的電商企業，也很早進入中國市場，但與國內京東、阿里等電商平臺競爭過程中，沒有適應中國市場變化，逐步被取代。

二、產業對外轉移加速化、高端化、鏈條化、集中化等苗頭性問題需要引起關注

（一）加速化

雖然大多數外資企業仍高度重視中國市場，但在貿易保護抬頭的催化作用下，很多企業已經將對美訂單轉移到越南、馬來西亞、墨西哥等地，特別是服裝箱包制造、消費電子產業組裝等領域，本來企業利潤就非常微薄，關稅的影響更立竿見影。實際上，近年來我國企業轉移到東南亞、南亞等地數量明顯增多。據聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）數據顯示，2012年以來印度尼西亞、越南、印度等地吸引外資大幅增加，增速遠高于中國。同時，貿易保護抬頭也使不少企業對外轉移的意愿增強，有些是主動降低關稅成本，有的是被動適應訂單要求。比如，有的外國客商將訂單轉移到東南亞國家后，要求有長期合作關系的中國企業到東南亞投資設廠，以此作為繼續合作的條件。從宏觀數據看，2012—2018年，中國對外直接投資流量穩居世界前三，2016年大幅增長44%，2017、2018年雖有所下降，但整體規模依然保持在較高水平，這里既有我國企業主動“走出去”開展國際化的合理因素，也一定程度反映了我國產業對外轉移的加速態勢。

（二）高端化

對外轉移的產業中，中高端產業占比上升的跡象非常明顯。2018年中國對外制造業投資中，在18個子行業中排名前五的，分別為化學原料和化學制品、汽車、計算機/通信和其他電子設備、醫藥、鐵路/船舶/航空航天和其他運輸設備，占整體制造業對外投資的62%左右，而紡織服裝/服飾業占比僅為3%左右。從外資撤離的案例中也可以觀察到，雖然很多企業是因為產品競爭力問題退出中國市場，但往往不是因為企業經營不下去，而是在國內生產利潤不及預期，主動尋找更具成本優勢的新生產基地，他們自身的技術工藝、研發能力、管理水平還是遠高于國內大多數企業，將生產線轉移到其他國家后，再將產品出口回國內，其競爭力依然強勁。然而，這些企業將生產線轉移出去，減少了國內市場技術外溢、管理外溢的途徑，對我國企業學習借鑒先進經驗、提升生產工藝和管理水平，進而邁向產業中高端產生不利影響。

（三）鏈條化

如前文所述，當前全球產業布局的基礎是在跨國公司主導下的要素分工體系，不同國家占據產業鏈的不同位置，其中龍頭企業的輻射帶動作用非常明顯，一個龍頭企業轉移出去，往往要求配套企業一并轉移出去。比如，三星集團在越南建設生產基地，帶動了200多家配套企業到越南投資設廠，既有本地企業也有不少中國企業，企業想打入三星供應鏈往往付出了巨大代價，所以輕易不會退出三星的供應體系。同時，新的區域貿易規則所設定的排他性條款，也加劇了產業轉移鏈條化的風險。雖然TPP協議被廢除了，但新設立的CPTPP協議繼承了TPP較為嚴格的原產地規則標準，這一標準要求成員國生產出口需滿足本地增值含量超過45%的要求。企業為搶占市場，不得不在當地組建配套生產能力，一個環節如果打開缺口，整個產業鏈遲早過去。以音響行業為例，一個產品轉出去會影響上游5—7個零部件供應商，產值影響也放大5—7倍。國內一家上市公司反映，原本計劃在墨西哥等地投資少數產品生產線，但為了滿足原產地要求，后來不斷增大計劃投資額，將更多的產品生產線轉移出去。

（四）集中化

據不完全統計，2017、2018年合計有近20家A股上市公司公告了對越南投資。馬來西亞、印度尼西亞等地駐外使領館反映，2017年以來接待的國內考察團幾何倍數增加，他們的目標基本鎖定在東南亞和南亞各國，其中越南、柬埔寨、印度尼西亞、馬來西亞等國是重點聚集地。不少企業表示，以前是在國內搶訂單，現在是東南亞的中資企業在搶訂單，國內競爭轉為在他國競爭。企業扎堆對外投資，雖然在全局上不會動搖我國制造大國地位，但在對美依賴度高、轉出過于集中的地區卻有可能造成投資下滑、失業增加。特別是當前市場預期普遍較為脆弱，部分企業異動可能引發“羊群效應”，放大負面影響。另外，企業過于集中在熱門國家和地區，會迅速拉升當地土地、人工、廠房價格，壓縮利潤空間，也不利于自身長期發展。據反映，目前越南土地、廠房租金年漲幅超過40%，部分地區已接近國內一線城市工業園區價格。

三、政策建議

產業“對外轉移”根本上是企業的自發行為，其目的主要有三個：尋求更低的成本、尋求更大的市場、尋求更新的技術。近年來，美國采取的重點政策，直接對這三個方面造成影響：一是通過加征關稅政策提高我國出口成本，制造業回流政策降低美國生產成本;二是通過制定特殊貿易政策，將中國企業排除美國市場之外;三是通過技術封鎖政策，阻斷中美之間技術交流。這三項政策均加快了產業“對外轉移”，對我國產業體系的整體穩定性和國際競爭力造成不利影響。針對這種局面，建議既注重短期應對，又立足長遠視角，防止苗頭性、傾向性問題演變成全局性矛盾，避免傷及我國制造業發展的根基。

從短期看，要有效遏制產業對外轉移加快的勢頭：一是加強對產業轉移的宏觀指導。針對產業集中向東南亞、南亞等熱點地區轉移的情況，督促有關部門通過發布風險提示、出臺投資指引等方式，把握好產業轉移的規模、速度，引導企業理性對外投資。二是借鑒“集中供貨”模式提升訂單議價能力。當前產業轉移主要是訂單轉移帶動，應更加注重發揮商會和協會作用，指導企業集中開展對美商務談判，通過“抱團”增強議價能力，力爭讓國外采購商分擔更多關稅成本，將訂單盡可能留在國內。三是采取更有利于出口的減稅政策對沖產業轉移壓力。近年來國家連續下調增值稅率，但出口退稅率也同步下調，由于增值稅的上游企業往往是具有一定壟斷地位的大型企業，大量出口導向的制造業企業進項成本下降緩慢，而出口退稅下降更快，導致實際稅負水平反而上升。針對出口受沖擊較大的產業，增值稅下調的同時出口退稅率并不同步下調或小幅下調，進而降低產業對外轉移壓力。四是繼續研究儲備一批穩外資政策。充分用好鼓勵外商投資產業目錄、外資準入特別管理措施“正面”“負面”兩張清單，努力穩定外資在華的產業鏈。對外資企業利潤再投資實行暫不征收預提所得稅政策，可考慮在此基礎上實施稅收減免，支持企業投資鼓勵類產業、中西部地區。

從長遠看，當前產業對外轉移同時也是我們推動制造業國際化發展的契機，應及早謀劃符合我國比較利益的發展路徑和政策框架。總體而言，我國作為制造大國，制造業對外投資水平偏低，投資存量僅占全部對外投資8%左右，德國、日本、韓國則高達40%以上。相當長時期內，我國制造業發展的主要矛盾仍然是國際化程度不夠的問題，要堅持走出去發展大方向不變，同時有效防范產業“空心化”和外部競爭加劇風險。一是“有扶有控”促進產業合理有序轉移。既不能為了防止空心化，一味地限制轉移，又不能簡單追求國際化，一味地放任轉移。應依據我國比較優勢，加強產業甄別，實行有促有限的政策，重點推動資源型、成本型產業走出去。二是順應產業發展趨勢促進“雙向循環”。產業轉移并不必然帶來空心化，關鍵是能否實現新舊產業的騰挪轉換。建議順應數字化趨勢，研究放寬大數據、云計算、互聯網等領域限制，做大新產業增量，彌補成本型產業轉出的“缺口”。三是著力構建圍繞中國市場的全球產業鏈。研究用好市場“指揮棒”，通過標準、規則引領，推動形成以中國為目標市場的全球供應鏈、價值鏈體系，增強中國市場對全球產業的“粘性”。四是進一步研究符合我國利益的國際投資規則。加快推動對外投資立法，確保我海外利益不會流失;逐步完善技術出口管制立法，梯次輸出技術，始終保持在供應鏈中領先一步，使國內發展能夠跟得上產業轉移步伐;升級投資和自貿協定，在原產地規則、當地增值含量等方面提出符合我國利益的規則和標準。

參考文獻：

[1]Gereffi G，Humphrey J，Sturgeon T The Governance of Global Value Chains[J]. Review of International Political Economy，2005（12）.

[2]金碚全球競爭新格局與中國產業發展趨勢[J].中國工業經濟，2012（5）.

[3]王永欽，杜巨瀾，王凱中國對外直接投資區位選擇的決定因素：制度、稅負和資源稟賦[J].經濟研究，2014，49（12）.

[4]吳先明，黃春桃中國企業對外直接投資的動因：逆向投資與順向投資的比較研究[J].中國工業經濟，2016（1）.