中國應急產業政策目標、工具、力度的三維分析2002年以來政策文本的量化研究*
——基于

王 薇，余玲艷

(湖南農業大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙 410128)

0 引言

目前，面對頻發的突發公共事件，應急產業的發展是加強應急保障體系建設、提升應急能力的基礎性因素。一方面，發展應急產業，增強社會應急儲備，構建應急物資保障聯動機制，不僅可以減少政府的投入，而且還能提高應急處置效率；另一方面，隨著應急救援需求的不斷升級和細化，有效供給成為釋放和滿足應急需求的關鍵手段，這為應急產業的發展提供了新的空間。當前，國家通過制定產業政策，對應急產業各生產要素進行指導性配置，將產業、領域、地域、行業及部門之間的資源優勢進行整合，形成發揮各行業“長板”的應急物資聯動保障體系，有利于彌補政府在應急供給和應急效率這2方面存在的局限性。應急產業政策作為國家指導應急產業發展的重要手段，其具有規劃、控制和協調的功能，在應急產業的發展和核心競爭力的提升中發揮著重要作用。因此，系統分析應急產業政策、剖析政策發展趨勢、發現存在問題、明確改進方向能為政府未來系統科學地制定政策提供理論依據和借鑒。

1 應急產業政策研究的回顧與評述

應急產業又被稱為“公共安全產業、救援產業、應急救援產業、緊急救援產業、救援服務產業、安防產業”等。之前國內外學術及業界均沒有形成統一的權威界定，2002年原國家安全監管總局《安全生產應急管理工作重點》首次提出要扶持建立應急產品骨干企業、鼓勵應急產業協會等服務組織的建設；2007年《突發事件應對法》中“應急產業”的概念正式被提出；2014年國務院《關于加快應急產業發展的意見》予以了明確界定。通過溯源分析，基于研究的統一性及全面性，本文將這些概念統稱為“應急產業”。

應急產業不僅具有跨行業跨部門、耐用(備用)消費品、消費的階段性、應急功能等特點，更重要的是具有經濟和社會保障并存的雙重功能，呈現公共產品或準公共產品的屬性[1]。從一些國家的經驗來看，政府在推動應急產業發展，特別是在推動應急產業科技創新、強化企業技術和組織能力建設、促進產業轉型升級等方面有著不可替代的作用[2]。合理的應急產業政策對促進應急產業內在發展、提高應急供給質量和效率、滿足公共安全的需要、完善國家應急能力建設等諸多方面有重要的影響力和指導作用。

應急產業政策是由國家或政府制定實施，為促進應急產業發展和提高國家應急能力，對應急產業活動進行干預的各種政策的總和，通過應急產業政策的引導促使應急救援產品和服務的市場化發展，激發應急產業發展市場活力，同時滿足國家應急保障體系建設的需求，從而實現應急能力的提升[3]。應急產業的發展壯大是提升國家應急保障體系建設從而提升應急能力的關鍵因素，以政策促進和驅動的應急產業跨越式發展是最快速、高效的方式。由此可見，應急產業發展與應急能力提升雙向并舉，螺旋上升的雙重目標是應急產業政策的靈魂，它決定了政策的方向、措施和作用程度。

在應急產業興起的這十幾年，政府相繼出臺了一系列培育扶持政策，針對應急產業政策的研究也取得了一些成果。首先，在關于應急產業政策目的、內涵、性質、規律、類型、手段及作用等方面有大量的定性研究，為產業政策的制定提供了理論支撐；其次，2014年以后，學界開始采用對比分析、內容闡釋、QFD效果評價等方法，針對應急產業政策的發展狀況、存在問題、實施效果等問題進行分析，研究日趨深入、細致和規范；再次，針對應急產業政策工具、政策價值鏈、政策主體、政策目的等單項或多維組合的文本量化分析和研究近年開始出現，填補文本量化研究的空白[4-6]，政策文本的定性定量相結合的多維分析成為應急產業政策研究的新方向。本文在系統梳理2002以來應急產業政策文本的基礎上，通過構建政策目標、工具和力度三維分析框架深入探討應急產業政策現狀及存在問題，為應急產業政策體系將來的發展提供可行性的建議和意見。

2 研究理論框架、方法及數據來源

2.1 基于政策目標、政策工具和政策力度的三維分析框架

應急產業政策作為一個復雜的公共政策系統，關系著產業、領域、地域、行業及部門之間的資源整合，涉及多個環節、多個層面和多個主體，在政策數量、類型、效力和內容等方面進行有機配合，才能最大程度發揮政策的協同效應來提升產業發展的效率和效能。有學者認為，政策協同主要包括3個方面：1)政策目標適度，包括數量、層次、偏好等不同維度的協調配合；2)政策工具的協調與組合；3)政策制定主體之間的協調，包括政策主體的聯合行動、協調穩定與公共決策模式的動態協同[7]。據此本文構建了政策目標、政策工具和政策力度3個維度的分析框架(如圖1所示)，通過這種全面分析政策系統發展演變的觀測和分析路徑來探索應急產業政策的發展演進情況、存在問題和完善方向。

圖1 應急產業政策三維分析框架Fig.1 Three-dimensional analysis framework of emergency industry policy

2.1.1 政策目標維度

應急產業政策目標既是政府的理性目標，也是應急產業發展演進的結果。2014年國務院辦公廳發布的《關于加快應急產業發展的意見》指出“發展應急產業是提高公共安全基礎水平的迫切要求，是培育新的經濟增長點的重要內容，是提升應急技術裝備核心競爭力的重要途徑”[1]。應急產業發展和應急能力提升成為應急產業政策目標的2個層面。

應急產業政策一方面是遵循產業的發展規律，通過市場化的發展來促進應急產業發展，為社會提供應急預警、防控、處置等各種專業化、標準化的設施、設備、技術、物質和服務，并產生一定的規模效益以保持產業發展的內生動力；另一方面是適應“大應急觀”的治理理念背景，通過應急產業發展來提高我國防災減災能力和綜合應急管理能力、滿足政府與社會公眾的公共安全需求[8]。通過有效集成與整合各類應急救援技術、裝備與物資，提高應急資源儲備和調運能力，培養應急隊伍，發展應急通信與信息，來提升和滿足應急救援能力建設，已經成為國家應急能力提升的必然選擇。為方便量化分析，本文選取8個具體目標進行分析(詳見表1)。

2.1.2 政策工具維度

“政策工具匱乏與否、組合是否得當”將直接影響政策執行效果，以及政策目標的成敗。因此，合理恰當的政策工具投入和使用，可以營造良好發展環境，激勵和吸引企業投入與創新，培育、引導和促進應急產業發展壯大。國家通過各類政策工具的使用，從宏觀到微觀層面對應急產業這一戰略性新興產業進行培育，推動其發展壯大。綜合其他學者對政策工具分類方法研究，本文借鑒胡賽全等[9]對戰略性新興產業政策工具體系的分類方法，將應急產業政策所涉及的基本政策工具按其影響的不同層面分為：戰略規劃、具體措施、條件支持、組織保障4大類的24種具體手段進行量化分析(詳見表1)。

2.1.3 政策力度維度

政策效力是體現政策重要程度的指標，可以根據我國國家行政權力等級結構和政策類型等級進行標準設計，同時，政策發文機構之間的職能分工與合作網絡為研究政府部門之間關系及政府執行力度提供了一條可以接近的途徑[10]。本文借鑒彭紀生等對政策力度維度量化的方法[11-12]，把政府應急產業政策力度依據行政權力高度和參與部門數量進行分層，劃分為6個等級(詳見表1所示)。

2.2 研究方法

基于上述政策目標、政策工具和政策力度的三維分析框架，采用文本分析法，通過分類統計描述和三維交叉分析，實現對應急產業政策在目標、工具和力度等具體層面的演變特性、脈絡、規律的發現和描述；發現政策工具、力度和目標之間的關系演變、相互影響和發展協調。文本分析法是一種定性和定量相結合的內容分析方法[13]，主要是通過統計詞頻的出現頻數來對政策進行量化研究。通過該方法對權威主體所制定的政策文本進行考察，能夠了解政策不同發展階段的特點和重點，分析政策發展的痕跡和脈絡、規律和特性，明確政策發展趨勢和走向，但在關于政策目標的多樣性和層次性、政策工具類型差異、政策效力等級差別等方面的研究和觀測上，簡單的文本分析法存在不足。因此本文將高頻詞歸類分層后，劃分3個維度，再利用3個維度的交叉分析，使政策分析更多樣和深入。本文將有效政策文本進行編碼，其中政策目標維度編碼為Y、政策工具維度編碼為X、政策力度維度編碼為Z，具體編碼情況如表1所示，根據前文構建的應急產業政策三維分析框架，同一政策條款中涉及同一維度中多種編碼的，則對使用過的編碼都予以記錄。

2.3 數據來源

本文所選的政策文本來自中央政府公開發布的與應急產業發展密切相關的文件。文本選擇時間跨度為2002年1月至2018年4月。通過“北大法寶、匯法網、北大法律信息網、法律法規數據庫、科技部、財政部、工業和信息化部、中國政府網...”等權威數據庫及政府網站中的公開資料，依據不同發文機構進行甄別，通過梳理篩選有效政策文本，最終整理出2002年的《安全生產應急管理工作重點》(原國家安全監管總局文件)、2017年的《應急產業培育與發展行動計劃(2017-2019年)》(工業和信息化部文件)、2018年的《國務院關于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》(國務院規范性文件)等75份文件。

3 三維分析框架視角下的應急產業政策實證分析

如圖2所示，由單一或兼具多個側重點的政策文本組成了應急產業政策體系。政策目標Y、政策工具X、政策力度Z 3軸一起組成48個小方體，每個小方體代表著國家不同層面的行政機構，針對不同政策目標，采用不同功能政策工具所形成偏好的綜合表現，小方體陰影深淺程度則代表政策偏好的頻次高低。通過這種立體式三維分析法，可了解政策演變路徑、未來趨勢，歸納政策合理性、適度性和有效性。

圖2 應急產業政策目標、工具及力度的三維分析Fig.2 Distribution of emergency industry policy strength

3.1 政策目標視角

從政策目標(Y維度)來看，應急產業政策促進了市場與政府力量相結合，在產業發展和壯大(Y1)方面起到了重要促進作用，通過產業創新升級增強了應急產品與服務的科技水平，切實滿足和提升了應急救援能力(Y2)，基本上初步實現了政策目標；但在整合分散在社會和企業的應急資源來促進軟實力的建設和完善方面不足(Y2-3)。從政策力度角度來看(Y～Z)，目前還缺少保障和促進應急產業發展及管理、明確責任與義務、協調相關利益的法規(Z1-6)；另外各部委單獨(Z1-1)或聯合(Z1-2/Z1-3)貫徹落實國務院各項政策的巨大效果差異表明，政策目標在分解、物資及組織準備、協調與監管等環節準備不足。在目標貫徹落實層面(Y～X)，涉及企業發展具體情境的條件支持和組織保障的扶持和拉動力度不匹配(X3/X4)，長此以往，會影響應急產業集群的自主創新進展及發展速度。

表1 政策目標、政策工具和政策力度三維量化Table 1 Three-dimensional quantification of policy objectives,policy tools and policy strengths

3.2 政策工具視角

從政策工具(X維度)來看，政策工具不均衡且多元組合不足，宏觀指導性及具體措施性政策工具(X1/X2)的投入遠高于條件支持和組織保障性工具(X3/X4)，在一定程度上削弱了政策扶持力度。在政策目標落實上(X～Y)，政府通過大量的政策工具促進了應急產業在短時間內迅速發展和壯大(Y1)，初步解決了應急產業“小、散、亂”現象，有效遏制同質化競爭的同時，使得應急產品與服務在可靠性、穩性定、專業性、標準化的程度大幅提升(Y2)，但由于誘導性政策工具(X3/X4)的投入不夠，使得政策的組合性、持續性、粘黏性不足。在政策效力層面(X～Z)，雖然應急產業需求領域廣，但應急企業在參與應急資源生產、儲備、調配及使用規則等方面的法律法規缺少(Z1-6)；在面對產業發展現狀和應急供求現實需要時，分散在各部委(Z1-1)的政策難以對產業領域中企業之間的利益、行為、資源進行系統整合和協調，因而政策的持續力和粘黏力在產業風險及盈利模式雙重阻力面前被減弱，社會力量投入應急產業的積極性會受影響。

3.3 政策力度視角

從政策力度(Z維度)來看，政策效力在力度層級分布上呈現“兩極化”趨勢特征，即“法律保障缺少(Z1-6)、行政規章頻出(Z1-4/Z1-5)、部門規章制度細化和協同不夠(Z1-1/Z1-2/Z1-3)”。這種對產業發展理念導向居多但行為約束創建不夠的舉措在產業市場經濟活動中難以保障參與競爭企業之間的公平性和公正性，在最大限度調動市場積極性的廣度、深度、力度層面效率與后勁不足。就各權威機構對產業政策目標干預和規范的程度而言(Z～Y)，產業發展(Y1)依然存在法律保障不足、主要依靠政策引導和號召、多元共治不足等政策性障礙。短時間內，市場對應急產品和服務資源(Y2)配置效率的優勢難以凸顯；長期來看，會影響企業參與周期性長、研發難度大、風險不確定、投入較高的應急高端核心產品與技術自主創新的抉擇。因此，要結合產業內的資源稟賦(Z～X)，通過政策實現資源整合利用來解決產業生存發展問題，必然離不開各部門的協作。通過數據統計，各部委目前不僅在產業創新、升級、應急隊伍建設等方面整體性規劃協作不足，且給予的條件支持和組織保障措施在“操作性、能落地、有實效”層面動力不足。

4 對策與建議

4.1 在戰略上需重視“軟實力”的打造和建設，進一步激發社會各方力量積極投入應急產業

從2002年至今，關于應急隊伍(Y2-3)、應急服務的培養保障機制和有機整合制度的重視和理論研究不夠，頻次占比僅2.86%。盡管2010年以后，產業發展中關于應急隊伍建設的政策文本量逐漸增多，但政策體系仍不成熟，培育社會中的應急救援力量的戰略意識不夠，對調控多元社會應急資源的功能不足、力度不夠、效果不佳。防災減災需要大量的人力、物資、財政等資源作為應對基礎，發揮應急產業市場機制，將產業、領域、地域、行業及部門之間的資源優勢進行整合，形成發揮各自“長板”的應急聯動保障體系，促使政府職能與市場機制相互協調配合才是滿足防災減災大量應急資源需求的有效率解決思路。建議由政府牽頭，應用大數據技術，整合集成社會各方資源與力量，實現應急產業資源和信息共享，避免重復建設和同質化競爭，促進應急產業規范有序發展。

4.2 在政策措施上，需在加強政策頂層設計的同時加快推進配套性措施

通過分析發現，涉及應急產業定位、產業標準體系、產業結構、業務鏈、空間布局、經濟影響、實施方案等全面性、專業性的發展綱要(X1-3)從2011年之后才有所涉及，占比僅2.33%，條件扶持類的政策文本統計占比不足2%，組織保障類的政策文本占比僅4.65%，由此可見，政策工具使用不均衡，工具的組合性、持續性、粘黏性不足。因此，在重視應急產業的發展規律和遵循應急管理的特定性質的前提下，加快為應急產業跨越式發展提供條件：1)立足于政策頂層設計的高度，改善應急產業政策體系，制定應急產業政策的中長期規劃，頒布指導應急產業發展及管理的有關法律法規，明確應急產業中企業、組織或個體的法律地位、責任與義務；2)將應急產業納入社會經濟發展戰略規劃議程，加快對應急產業定位、體系、結構、業務鏈、空間布局、經濟影響、實施方案等方面的全面規劃；3)注重政策工具的系統性、前瞻性、配套性、互補性、連續性、統一性；4)進一步落實財政稅收等政策，建立多元化的投融資體系，成立產業發展基金和融資擔保機構，加大對應急企業發展的支持力度；5)加快建立和落實應急產業各項產權保護措施和制度，推動運用“互聯網+”，建立侵權懲罰賠償機制；6)鼓勵支持成立各種應急產業聯盟等組織，建立跨領域政產學研協作交流平臺，為促進產業跨界融合、合作與交流、促進應急科研成果轉化提供良好的制度環境。

4.3 在政策干預力度上，需做到“有法律保障、有處罰約束、有發展激勵”

除了2007年11月實施的《中華人民共和國突發事件應對法》第三十六條涉及應急產業有關的法律條款內容之外，至今提供應急產品與服務的相關應急企業的行政主體地位、關于應急企業在參與應急管理活動中的關系和地位、責任和義務以及應急資源生產、儲備、調配及使用規則等相關法律法規仍缺乏。另外，應急產業政策發文頻次遞增,但發文效力均值變化不大，這反應出在國家應急產業基本政策的指導下，各部門政策頻出，從2015年以后開始走向以工業和信息部為主導的多元格局，各部委雖有合作，但時間不長，政策合力程度較低，一定程度上影響政策的連續性、實踐性、執行效果，從而政策的協同效應難以完全發揮。有專家研究認為，我國應急科學技術和應急產業整體發展水平與發達國家相比，至少落后10年。全面提高防災減災能力、健全應急保障體系需要以應急產業為支撐。因此在充分借鑒發達國家先進經驗的基礎上，以制度促進和驅動應急產業快速高效發展是最有效的切入點：1)各部委要進一步理順政策體系中不同政策目標、政策工具和政策力度的匹配關系，加強溝通協作，明確責任分工形成合力，立足于長期、穩步、系統地推進應急產業政策的落地和實施；2)各部門需進一步對應急產業政策進行梳理和分析，對產業發展現狀的動態進行全面掌握，加強應急產業政策體系的頂層設計；3)加強各部委的溝通與協作，深入應急產業發展的調查與研究，建立健全應急產業發展運行的監測、統計、考評體系。

5 結論

1)應急產業政策自2002年被正式提及，到2007年來成為一項專業產業政策，經過十多年的發展，應急產業政策內涵、規律、類型、性質、手段及作用等方面的研究成果不斷豐富，應急產業政策的理論研究日漸深入，為政府決策及產業發展提供了理論依據。

2)本文基于目標工具力度的三維分析框架，對近十多年來我國應急產業政策的發展進行了比較全面的分析。我國應急產業政策的體系與框架已基本成型，但是在目標設計與分解，工具的組合性與粘黏性，力度的強度與協同性上還存在諸多問題。因此，應急產業作為國家戰略性新興產業，從產業發展需要和發展意義上都需要國家在政策體系的完善上給予支持，在政策目標上需注重激發社會多元力量投入到應急產業發展當中來；在政策措施上需注重政策工具的類型與功能選擇，發揮政策工具的組合效應；在政策干預程度上要加快建立健全法律法規、產業發展標準，加強各部門分工與協作，來推動應急產業快速、健康、高效發展。