適應性治理視角下特色小鎮建設的路徑選擇*
——基于江蘇省金壇市堯塘花木小鎮的案例考察

沈費偉

1 問題提出與研究進展

小鎮，最初主要指面積最小的州郡，后來小鎮又衍生為縣以下人口較集中而有商業活動的居民點。當前的特色小鎮，主要是指相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺；它既不同于建制鎮、工業園區、經濟開發區、旅游區，又不是四者的簡單疊加，從根本上而言，是塊狀經濟轉型升級的新業態；其特征有4個方面：產業內生性、功能復合性、形態小而美、運行機制新而活。[1]2014年10月，浙江省省長李強在參觀“云棲小鎮”時，首次公開提及“特色小鎮”。特色小鎮的特質在于“特色”，是指具備特色產業、獨特資源，或顯著區別與其他并不易被模仿或復制的自身特征。繼浙江省之后，近年來借助國家新型城鎮化建設的政策優勢，國內江蘇省、福建省、江西省等許多省市開始紛紛利用本地資源優勢，先后啟動特色小鎮工程。2016年7月20日，住建部等三部委也發布了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，決定在全國范圍開展特色小鎮培育工作，計劃到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。

小鎮的規劃和建設，關鍵在于產業的準確謀劃和合理定位，特色小鎮建設本質上是一個產業問題。依托特色小鎮，集聚創新資源、激活創新資源、轉化創新成果，實現產業發展從資源要素驅動向創新發展驅動轉變，這是特色小鎮規劃建設的根本。換句話說，小鎮的規劃建設，邏輯起點在于產業的選擇、在于經濟的發展。[2]在產業培育上，每個特色小鎮要圍繞優勢產業，培育一個核心主導產業，不斷延伸產業鏈。在功能配置上，堅持產業、文化和旅游“三位一體”，通過建立產業博覽館、主題公園等，弘揚產業文化，實現“一鎮一風格”。總體而言，特色小鎮是經濟社會發展中孕育出的新事物，貫穿著創新、協調、綠色、開放、共享5大發展理念在基層的探索和實踐。加快特色小鎮建設，有利于破解資源瓶頸、聚集高端要素、促進創新創業，能夠增加有效投資，帶動城鄉統籌發展和生態環境改善，提高居民生活質量，形成新的經濟增長點。

然而，盡管現階段特色小鎮建設取得了重大進步，但是也暴露出了許多問題，不僅浪費了大量的社會資源，而且嚴重影響小城鎮的可持續發展。高樹軍發現當前特色小鎮建設過程中存在著缺乏系統性整體規劃，地方特色彰顯不足；缺乏有效的政策保障，城鎮經濟發展后勁不足；片面追求城鎮開發，忽視文化內涵塑造；片面追求經濟效益，生態環境遭到破壞等問題。[3]李茂研究指出，當前特色小鎮建設存在的主要問題是將特色小鎮建設慣性理解為“政府主導”；將特色小鎮錯誤解讀為新的“人為造城”；將特色小鎮建設簡單理解為“規模擴張”。[4]閔學勤也強調，特色小鎮運動很可能無法回避有規劃無文創、有產業無消費、有特色無靈魂等問題。[5]因此，如何科學有效地建設特色小鎮，怎樣實現特色小鎮的良序發展，是當前學術界值得關注并深思的研究話題。目前盡管有學者已從政治學的政府角色[6]、精準治理[7]、文化重塑[8]等視角；經濟學的產業布局[9]、創新戰略[10]、市場品牌[11]等視角；旅游管理學的空間重構[12]、鄉村旅游[13]、規劃設計[14]等視角進行了研究，并且也提出了一條“特色化牽引、市場化主導、項目化運作、產業化支撐、互聯網化加速、法治化護航”的“六化”發展路徑，[15]但是依然無法有效解決多地區、多領域的特色小鎮的建設問題?；诖耍狙芯繃L試引入復雜社會與生態系統的適應性治理理論，并以江蘇省堯塘花木小鎮為個案考察，探析了適應性治理理論在解決不同特色小鎮存在的特殊問題，進而提出因地制宜、符合當地實際的解決策略的適用性和實用性，對現階段推進特色小鎮建設具有重要理論價值和現實意義。

2 適應性治理：剖析特色小村建設的理論框架

隨著人類文明歷程的不斷推進，人類在提升和改善生與之相處的生態環境的能力也在不斷進步，人類活動與其所處環境之間的互動關系，衍生了復雜科學（the Science of Complexity）。復雜科學強調，傳統基于靜態的治理方式已經無法有效地應對社會—生態系統的復雜性，因此需要更具有彈性的管理體制來應對不斷變化著的環境，由此形成了適應性管理（Adaptive Management）策略。[16]適應性管理強調管理者應該秉承“干中學”（Learning-by-doing）的規則，根據日益變化的動態環境，來采取與之相對應的管理策略。在此基礎上，部分學者依據“內生人群”、“地方知識和傳統”等因素，倡導將“共管”（Co-management）概念引入適應性管理，提出了“適應性共管”（Adaptive Co-management）的管理模型。[17]適應性共管尤其強調，政策制定中各個利益相關者之間的廣泛參與型，其實質就是一種治理的過程，是一種多邊、多中心的互動過程。奧斯特羅姆及其同事正是基于這種理解，他們進一步地提出了適應性治理（Adaptive Governance）概念。他們認為，相比于管理的理念，治理則更加強調控制的難度、了解不確定性的需要以及處理具有不同價值、利益、視角、權利和信息的人群和組織之間的廣泛沖突的重要性。適應性治理理論所揭示的正是多元行動者和多元化利益主體的集體行動問題。它提供了一系列不斷演進、符合地方實踐、能夠回應反饋、朝向可持續發展的策略體系，這包括不同利益團體和行動者（地方和國家）之間的對話；發展復雜、重復（Redundant）和分層（Layered）的制度；能夠促進實驗和在變化中學習的制度類型、設計和策略的結合（Dietz et al.，2003）。[18]

奧斯特羅姆認為，盡管適應性治理有著上述許多優勢，但其實現也需要一定的前提，即在治理過程中必須滿足以下8個條件：信息的供給（Providing Information）、沖突的化解（Dealing with Conflict）、引導對于規則的服從（Inducing Rule Compliance）、提供基礎施（Providing Infrastructure）、做充足的準備以適應變化的到來（Be Prepared for Change）、經過慎重且細致分析的對話（Analytic Deliberation）、嵌套（Nesting）、多樣化的制度設計（Institutional Variety）。[19]基于奧斯特羅姆的研究，國內外眾多學者對適應性治理理論給予了關注和解讀。Thomas Dietz等學者認為，適應性治理為不同利益主體提供了一系列發展著的、具有可行性與可持續性、能及時反饋的策略體系，能夠較好的解決集體行動中不同行動主體的博弈困境。Folke等學者則更加強調適應性治理中“彈性”的重要性，以增強治理系統應對突發狀況與不可預測情境的能力。[20]張克中認為適應性治理理論是研究復雜性公共事務治理的新理念與新方法。適應性治理可以通過政府讓權于市場、放權給社會，建立政府、市場和社會三者有機協調配合的“新三元治理結構”，從而構建官（政府）、民（社會）、商（市場）攜手共進的和諧社會?！盵21]

綜上所述，適應性治理的提出經歷了適應性管理、共管、治理的發展階段，適應性治理理論既可以應用于資源的可持續開發，也可以應用于社會治理創新與政府治理模式。適應性治理理論所強調的動態性、彈性與多中心、多方參與的理念正是對政府在發展特色小鎮中應該秉承的以發展的眼光看問題、靈活性政策設計和各合作方廣泛參與理念的耦合。適應性治理的重點是講求環境的不確定性、問題的多樣性、管理的多中心、彈性的制度設計，因此，在新型城鎮化建設的大背景下，將其應用于特色小鎮的建設模式有其合理性與可行性，這是緣于特色小鎮的創建注重個性化，每個鎮的區位條件、歷史人文、資源稟賦、產業特點、風土人情都不盡相同，這種稀缺性和不可復制性決定了特色小鎮建設一定要在“特”字上下工夫，走差異化發展路子。基于此，本研究希冀將適應性治理理論引入到特色小鎮重建的議題上來，通過剖析江蘇省堯塘鎮特色花木小鎮建設中的問題和原因，從而提煉出促進特色小鎮適應性治理的研究路徑，對于推動特色小鎮的可持續發展，進而提升國家治理能力和治理現代化水平具有重要的價值和意義。

3 特色小鎮概況與研究方法

3.1 堯塘特色小鎮的簡介

江蘇省金壇市堯塘鎮位于長江三角洲地理中心，是聞名全國的“花木之鄉”，名列全國小城鎮綜合發展水平“千強鎮”，被評為“常州市首屆活力鎮村展示十大品牌鎮村”。2015年4月，根據江蘇省政府《省政府關于調整金壇市部分行政區劃的批復》和常州市政府《市政府關于同意調整金壇市部分行政區劃的通知》，以原堯塘鎮的西華、謝橋、堯塘、湯莊、紅旗、水東、迎春、萬新、下莊、水北、林豐等11個村委會區域設立堯塘街道辦事處。行政區域調整后，堯塘街道辦事處行政區域面積88.81km2，人口5.09萬人，管理11個村委會，有利于整合發展資源，促進城鄉統籌發展。堯塘街道是金壇區“東大門”，常州市“西花園”，全國著名“花木之鄉”。多年來花木一直以來是堯塘街道的支柱產業，規模和營銷范圍逐年擴大，至目前，花木種植面積3106hm2，占全鎮種植面積74%。全鎮11個行政村，有7個花木專業村，花木經紀人3800人，園林綠化公司11家，苗木專業合作社9家，其中堯塘園林綠化有限公司擁有園林綠化工程國家一級資質。

堯塘花木產業包括苗木、綠化、花卉、園林等系列產品，是融合生產、銷售、維養、設計、施工等完整產業鏈的朝陽產業，也是集經濟效益、社會效益和生態效益于一體的綠色產業。苗木主要品種有：香樟、廣玉蘭、桂花、紫薇、紅葉石楠、黃楊、櫸樹、銀杏、龍柏、女貞、紅楓、青銅、海桐、冬青、紅花繼木、八角金盤、海棠、紅石榴、草坪等。以花木為主題的休閑觀光農業企業12家，其中投入億元以上的休閑觀光農業企業2家。江蘇森農生態科技發展有限公司投入5億元建設以現代科技農業發展為基礎，打造具有生態農業、科技農業、景觀農業、休閑旅游農業為一體的現代生態農業科技園區。當前堯塘花木小鎮產業已形成了以花木基地為依托，公司為龍頭，交易市場為平臺，園林經紀人為紐帶的完整產業鏈，展現出良好的發展前景。

堯塘發展花木產業歷史悠久，據堯塘街道農服站站長姚志華介紹：“上世紀70年代末，人均只有五分耕地的堯塘公社溪南大隊，在人多地少、單靠種植水稻無法‘填飽肚子’的嚴酷現實面前，幾個膽子大一點的村民，偷偷摸摸種植起了榆樹苗，不曾想其所得居然是種糧食的若干倍。可就在一個村的農民紛紛種植之時，鄰鄉兩個主要領導，因鼓勵農民搞花木而被判了重刑。就在這個關鍵關頭，堯塘公社黨委堅定地充當了社員搞花木的影子推手，并派33歲的李優明回到溪南坐鎮。他擔任大隊書記的第一把火，便是召集全村社員開會，明確以太平橋生產隊為花木種植試點。他果斷讓生產隊長抬走了打秧水的水埠，全隊一律不準種植水稻，改種花木。10個月后，還未等李優明上門推銷，社員手上的苗木已經銷售一空，畝均效益超過了3萬元，超過了整整一個大隊種植水稻的總利潤。第二年，溪南大隊的所有糧田全部該種成花木，由此堯塘花木產業開始逐漸起步?！钡?0世紀80年代堯塘鎮已成為聞名全國的“花木之鄉”。20世紀90年代政府開始引導支持產業發展，產業規模逐步壯大，2000年后由于農業產業結構的進一步調整，加上國家對環境綠化、美化的重視，花卉及觀賞苗木種植面積連年擴大。堯塘鎮2000年6月被國家林業局、中國花卉協會授予“中國花木之鄉”的稱號，在2013年又被江蘇省農業委員會、江蘇省花木協會授予（2008-2012年）“花木之鄉”的稱號，2014年又榮膺農業部“全國一村一品示范鎮（花卉苗木）”?，F階段，堯塘花木小鎮以立足花木產業，做深農業觀光，做靚農家體驗，做精鄉村旅游，進一步提升堯塘花木產業綜合效益，結合美麗鄉村和水美鄉村的創建，計劃到“十三五”末，創建星級“農家樂”20家，建設蘇南地區最大的特色花木旅游小鎮。

3.2 研究方法

田野調查法，又稱“田野工作”（Field Work），是經過專門訓練的人類學者親自進入某一社區，通過參與觀察、深度訪談、住居體驗等方式與被研究者經過一段長時間的了解，獲取第一手資料的過程。[22]通過田野調查法，在對江蘇省金壇市堯塘街道的特色花木小鎮建設進行過長期觀察的基礎上，本研究通過對堯塘街道的政府官員、村鎮精英、駐村干部、普通村民等個案訪談，收集和整理了訪談記錄、工作筆記、部分政府公文等。在此基礎上，基本掌握了堯塘街道特色花木小鎮建設的基本情況，尤其是產業布局、政府扶持、資金獎勵、市場開拓等方面的情況。本文的調查時間為2017年4月至2017年9月。在田野調查中主要采用了參與式觀察、半結構訪談等方法。在參與式觀察中，筆者以公開研究者的身份進入村鎮，對研究村鎮進行了翔實的觀察和記錄，在形成感性認識的基礎上，進一步通過收集資料和訪談記錄明確研究目標。

4 特色花木小鎮建設中的“堯塘問題”考察

盡管堯塘花木小鎮在創建過程中取得了許多榮譽，也得到了快速發展，但是由于花木行情下滑，市場低迷，競爭加劇，效益下降，產品滯銷等原因，使得特色花木小鎮發展停滯不前。依據適應性治理與多中心的關系，適應性治理理論揭示處理利益相關者之間多重目標的沖突問題，依賴于各個利益相關者在不同層次上的協作，通過包括政府、市場和社會三者織形成的網絡發生作用。[23]應用適應性治理理論中多中心的知識內涵來檢視特色花木小鎮建設中的“堯塘問題”，可以發現，正是政府層面的政策扶持弱化、管理體系不健全、缺乏長遠發展規劃；社會層面的組織程度低、散戶種植為主、種植模式粗放；市場層面的品牌意識不強、缺乏龍頭企業、缺乏技術支撐，才阻礙了堯塘花木小鎮的良序發展。

4.1 政府缺位：政策規劃和管理體系薄弱

4.1.1 “模糊”的產業規劃

花木產業投資大、周期長、見效慢，與現代工業相比相對處于“弱勢”地位，因此政府高度重視、正確引導、優質服務是促進花木產業發展的重要保證。然而，堯塘花木產業雖已成為金壇市城鎮發展的特色，卻從未給花木產業在金壇城市發展中進行功能定位。歷年來堯塘鎮政府對鄉鎮發展的定位也是非?；\統、模糊，缺乏有針對性的彰顯堯塘花木小鎮特色的規劃和政策。由于缺乏中長期區域及產業規劃，使得苗木種植比較分散，新品、精品苗木不能形成規?；a?；ㄞr對花木種植、品種選擇隨意性較大，以分散個體花農為主，大多是家庭模式，規模小而分散，產品雜亂不一，難以形成規模生產能力，專業生產經營程度較低。在發展特色花木小鎮旅游業方面，盡管堯塘鎮區位優勢明顯，但總體發展滯后。僅一路之隔的夏溪花木與堯塘花木同緣同根同生，主要集中在夏溪、成章、厚余。當前夏溪花木擴展到了整個嘉澤成為其主導產業，夏溪花木市場卻走到了中國花木市場的前臺步入“后花博時代”，遠超堯塘花木。這其中最大的本質差別在于政府推動。夏溪鎮政府注重對花木產業的政策扶持、產業規劃、產業鏈打造等方面政府均發揮了重要的作用。而相比之下，堯塘花木產業近年來由于缺乏政府重視、政策引領和強有力推進，導致花木產業從主導地位向支持配合方向發展。

4.1.2 “遺失”的管理體系

武進與金壇的花木產業關聯度較高，均已形成一定的規模，地方鄉鎮均以花木產業做為其龍頭產業，建立花木產業基地和相關基礎設施。但湟里鎮、嘉澤鎮管理權限歸屬常州武進區政府，而堯塘鎮管理權限歸屬金壇市政府，受行政區劃的阻隔，花木產業相關基礎設施與公共服務項目無法按照效益原則進行配置。另外，堯塘鎮政府并未建立專門的花卉產業管理機構來提升花木產業發展的平臺，只是由堯塘鎮農服站代為管理。由于管理體系的“遺失”，對花木產業的技術、投入和風險的屬性缺乏研究，阻礙了花木產業的發展。再加上，服務于貫穿生產過程的信息收集、分析體系不完善以及宏觀把握和組織協調等方面的不足，對產業需要的配套服務供應大大不夠；企業與市場的信息不對稱，導致花木產品同質化，壓低花木產品價格，造成利潤空間的縮減。

4.2 社會主體缺失：合作組織和經營模式粗放

4.2.1 散戶種植“挑大梁”

堯塘花木小鎮雖然擁有一定數量的花木經濟組織和經紀人，但缺乏有影響力的苗木商會、花木協會的行業管理。由于缺乏合作組織的整合與引領，對整個地區苗木產業市場引領、品種選擇、品牌優化等方面沒有形成真正的經濟和利益共同體。一般而言，短期育苗到賣苗最短也需要1—2年，中期苗需要3—5年，時限長的會達到5—8年甚至更長時間。在組織化程度低，沒有專業協會的指導下，大多數種植戶難以預測瞬息萬變市場行情，跟著眼前市場感覺走，停留在“好賣什么就種什么”階段，品種單調，重復低水平投資，直接影響了種植戶的收益。根據調查統計，堯塘鎮種植10畝地左右的有261戶，20畝到50畝地的有132戶，50畝到100畝地的有50戶，100到200畝地的有16戶，200畝以上有10戶，1000畝地的有2戶，連體成方上萬畝的花木產業基地尚未形成，鮮有花木特色園區，散戶種植（10畝以下）占67%。散戶資本少、種植規模小、人工不計成本、沒有錢做長線投資，光做扦插苗、小苗等短線產品，在最短期收回成本，市場不好產品積壓又經受不住風險，為盡快收回投資不得不拋售產品，由此造成惡性競爭。在生產效率方面，由于生產方式大多是花農一家一戶分散性經營，這種散戶種植“挑大梁”的現狀，容易造成花木品種的“同質化”現象，直接導致農戶種植苗木的效益下降、利益受損。

4.2.2 經營模式“碎片化”

當前，堯塘花木小鎮種植花木的大都是五零六零村民，這部分人群由于文化水平較低，花木培育種植知識普及力度不夠，為規避風險，他們選擇傳統種植花木，而不愿種植具有高附加值的高端化花卉成品、園林綠化苗木、盆景，由此造成了堯塘花木種植結構較單一、種植模式粗放的“碎片化”問題。堯塘花木小鎮生產的花木名義上有100多種苗木，實際上普通品種居多，調查發現行道樹常綠化的觀賞苗木占90%，花卉占3%，草坪占7%。高檔花卉苗木、新品種如容器苗、整形苗和室內美化、綠化產品較少，特色珍稀品種少之又少，一個品種種植幾十年的情況比比皆是。這與苗木行業門檻低、苗木質量參差不齊、長期沒有嚴格的質量驗收規范有關，也與”以前窮則思變種花木”的“出身”有關。一般而言，培育一個懂水肥、防病蟲害、種苗育苗、機械維護、園林技藝的花農需要3—5年，其成本不可小覷。青壯年短期花農200—250元／天，長期用工每年不低于5—6萬元，60歲以上花農短期用工100—150元／天，長期用工每年不低于4—5萬元，小苗需要3畝一人，成型苗5—8畝一人，花農勞力成本比5年前翻了一倍多，土地成本、勞動力成本的提高、競爭的加劇導致苗木產業利潤下滑。

4.3 市場機制滯后：品牌企業和科研技術制約

4.3.1 “空殼”企業缺品牌

金壇市雖已建有數多個花木交易市場，但較著名的只有全國重點花木交易市場——夏溪花木交易市場，70%的花木產品仍是由花木經紀人在全國各大城市進行推銷。這與發達國家相比，由花木市場和企業帶動的花木產品銷售份額比例仍較低。堯塘鎮由于缺乏組織引領與行業指導，農戶科技意識不強，在花卉品種選擇上，沒有從突出地方特色重圍、填補市場空白的角度出發去發展特優新品，花木品種陳舊跟不上市場發展需求，科技含量低而含金量不高，在苗木、花卉、盆景、草坪資源上難以形成產品多樣化、系列化和供應周年化，難以與國內、國際市場接軌。盡管堯塘花木花卉苗木產業初具種植規模，但農業創新和品牌建設薄弱，尚未形成品牌效應。在市場主體方面，堯塘的花木產業大都有規模較小的企業組成，專業化程度不高，沒有形成較多的領軍企業。整個花木產業是一個單純的生產+銷售的集合體，而非有機組合體，在千變萬化的市場中經常處于劣勢，生產發展隱含著很多不確定性和市場風險。當前，堯塘花木95%仍在“種樹賣樹”階段，號稱有52家園林綠化公司，但具有一級資質的堯塘園林公司1家，具有二級資質的有華盛、華峰、環美等3家，具有三級資質的西華園林1家。“空殼”企業多，正常運作少，且大多資質低、實力弱、知名度不高，各公司產品重復，自身相互競爭。

4.3.2 技術創新是“困境”

花木產業是科技含量高、附加值高、綜合效益高的集生物、農業、建筑、園林、工程景觀設計、藝術等學科的現代產業。然而堯塘花木產業生產規模較大，但技術投入始終依靠民營企業的多年積累和花農的傳統經驗知識。加之專業技術人員不足，導致了產業的科技支撐能力較低，無法建立一條貫穿全花木產業鏈的研發，深加工，銷售體系，也未能形成較為健全的創新技能和技術服務體系。絕大多數企業在技術創新上投入資金不足，缺乏有創新能力的人才，因此在自身優良新品種開發方面出現乏力。另外，新品種的不及時引進和落后的繁育技術，使得特色花木產品的換代速度跟不上市場需求的腳步，未能樹立起特色品牌。花木產業從“種樹”到“賣樹”不單純是生物工程，更是從研發—生產—銷售—施工—維護—造型復雜的產業鏈構造，每個環節都在日益專業化、專門化、精細化。然而當前花木經紀人專業技術人才長年沒有技術服務培訓，特別是花木產品研發、規劃、園藝、科技服務等高端人才需求更大。

5 構建堯塘花木小鎮的適應性治理路徑

適應性治理理論認為，要做充足的準備以適應變化的到來，社會生態系統的復雜性與治理環境的動態發展，要求管理者以動態、發展的眼光進行制度設計。同時，適應性治理也強調制度的彈性，即根據具體情況來調整治理的策略。[24]針對上述堯塘街道在構建特色花木小鎮過程中存在的一系列問題，當前迫切需要采取因應措施、實行具有針對性的適應性治理對策，從而有利于實現堯塘花木小鎮的可持續發展。

5.1 政府層面：建機構、強管理

5.1.1 政策與規劃“雙驅動”

堯塘街道政府應緊緊抓住花木產業轉型升級的大好機遇，以建設省級現代花木產業園區和全國“一村一品”示范鎮為契機，大力提升特色花木小鎮的規?；藴驶?、科技化水平。首先，針對當地花木戶收益較好，土地流轉矛盾大，期望值較高，建議采取耕地和農用地土地使用權的合同方式交由村委統一管理，采取自主經營、以商招商、反租倒包、農民合作等形式，建立較合理的利益補償機制。按照因地制宜、農民自愿、用于農業的原則，通過制定科學合理可操作的稅費、土地流轉政策，化解土地矛盾，為土地流轉工作提供全程服務。其次，大力提升財政獎勵幅度，盡快正式發布《關于加快堯塘花木產業轉型升級的獎勵辦法》，從花木企業資質提檔升級獎勵、積極培育花木產業龍頭企業、促進發展當地適度規模經營主體、高效設施花木產業獎勵、對新建以花木為主題的休閑觀光農業企業、對新組建村級花木專業合作社和花木家庭農場任務的行政村、對創建常州市級或省級“一村一品”花木示范村、花木機械購置獎勵等八大方面給予獎勵。最后，發揮規劃對花木產業的引領和指導作用，堯塘鎮政府應致力于遵循《堯塘花木產業“十三五”發展規劃（2016—2020年）》，對全鎮土地資源、花木品種和品牌資源進行整合，以原堯塘為依托，以花木特色村為核心，優化產業空間布局，構建“一核（以金武路、延政西路兩側的謝橋、西華、下莊、紅旗為核心區）二區（以我區大外環路和新孟河建設為抓手）多點”（以原有花木種植成塊成園為基地，擴大提升湯莊村、萬新村、水東村、紅旗村、迎春村、水北村等多個花木示范村點）的花木產業空間布局，逐步形成資源高效利用、多項功能凸顯、多元業態呈現、布局科學合理的現代產業園區格局，從而有力推進堯塘特色花木小鎮的建設績效。

5.1.2 機構與園區“齊建設”

在健全管理結構上，堯塘街道應成立花木產業轉型升級工作領導小組，負責花木產業發展過程中重大問題的決策和涉及全局性、政策性問題的協調和處置。提高政府部門對企業規劃編制、產業發展指導、行業管理和對外工程的管理協調服務；強化對街道花木產業工作的考核、核查、督促。培育完善“公司+商會（協會、合作社）+基地+農戶”新經營模式，搭建花木產業信息平臺，及時發布花木栽種品種、 種植技術、銷售行情、交易等信息。同時，充分發揮農林站、商會、協會、合作社等組織作用，不定期利用報紙、手機短信、微信、微博、客戶端向花農提供信息引導。強化組織引導，聘專家教授、種植大戶、經紀人、各類技術人員開展提供技術指導。為經營主體提供信息、科技、金融、政策、法規等全服務保障，營造良好的發展環境。另外，在打造特色園區上，考慮謝橋、西華花木專業村，產業基礎、環境資源較好，通過村社土地流轉、整合資源，建設萬畝花卉特色產業園區，爭創國家級省級現代農業產業園區。以核心區帶動輻射拓展區，乘城市大外環和新孟河建設，從謝橋往南至迎春，選擇現有種植大戶、家庭農場、專業合作社以及特色苗木專業戶，實施“北花南移”工程。因地制宜、政策撬動、特色發展，以湯莊、紅旗、下莊、岸頭等村依托，建設花木示范戶。按照“區中有園、一區多園”的思路，分區規劃特色花木園，全面提升花木產品檔次。

5.2 市場層面：創品牌、拓科技

5.2.1 企業與品牌“促升級”

通過鼓勵成立實體運作公司，加大力度引進各類實體公司，出臺優惠政策招商引資成立公司，內部挖潛組建公司，以此培育堯塘特色花木小鎮的龍頭企業。堯塘街道目前共有19家休閑觀光農業企業和農家樂，為做深農業觀光，做精鄉村旅游，先后重點培育3家龍頭企業，即投資1億元新建植物組培中心——常州西銀生物科技有限公司，專門從事新品種的引進、組培快繁和推廣，先后引進了美洲紅蘆、鐵皮石斛、金線蓮、鐵線蓮、英國冬青等，形成了年產組培苗1億株的生產能力。重點建設江蘇森農生態園藝科技發展有限公司，培育現代農業科普示范基地與農業生態休閑觀光園，該項目規劃用地290畝，建筑用地6484m2。建設好常州半里農業科技園，該項目規劃用地109.19畝。以發展瓜果、苗木和生態水產等綠色農業生產和保護自然生態環境資源為根本，本著可持續發展的原則將常州半里農業科技園建設成集科技農業、景觀農業、休閑農業于一體的現代生態農業園區。通過企業化運作，特別是龍頭企業帶動促進花木產業化，壯大特色花木品牌效應。堯塘花木有30年的種植歷史，雖然堯塘花木有著較大的產業優勢，但缺乏品牌引領和影響力，未能發揮應有的價值。當前迫切需要以全國“一村一品”（花卉苗木）示范鎮為引領，通過培育“堯塘花木”省級名牌產品或著名商標稱號，對外發布堯塘花木指數，打造出堯塘花木的優勢品牌，形成一個名牌帶動一批企業，一批企業帶動一片區域的良好發展局面，進一步優化和提升堯塘花木產業產品結構和對外競爭力，促進堯塘花木特色小鎮的轉型升級。

5.2.2 科技與產業“大推進”

在提升特色花木小鎮的科技體系上，首先，引進科技企業。以西銀公司為龍頭，對接園區經營主體，培育具有自主知識產權的綠化植物及花卉品種，開發新型環保型栽培基質、種球。提升花木在中西部、華北等不同環境抗性強、適應性廣、養護成本低的品種。其次，加強產研對接。依托產業基地對接科研院所、大專院校，深化“產學研”合作，通過園區平臺加以孵化、推廣，形成“產學研”一體的現代科技產業模式。最后，提高生產設施?；井a業是科技設施、知識高度密集、多學科高度滲透的可持續發展農業，引進現代生物技術、灌溉技術、精細農業技術、電子信息技術提升生產的智能化、自控化，降低生產經營成本，提升花木種植效益。在打造堯塘特色花木小鎮的產業鏈上，首先是研發高端品種。隨著“多彩城市、絢麗生活、綠色未來”的最新發展趨勢，著重研發彩葉花卉苗木、名優花木和異地花木生長的適應期，積極打造高檔落葉花灌木、落葉喬木、藤土地被植物和常綠花灌木基地。其次是延伸產業鏈條。隨著綠化向彩化美化、共性向個性、公共性向私人性轉變，園林綠化苗木向家庭園藝造型等精細化生產和空間垂直綠化方向發展，開拓景觀設計、鮮切花、盆景、容器苗、庭院樹、石坊石藝（園林石、廳堂石等）、裝飾雕塑、古典建筑、園林器具、園藝質材等市場。最后開發旅游休閑。利用園區現有村落，產業園區地方特色文化，建設生態旅游觀光休閑，設置景觀游憩、花海觀賞、花木科普展示、農家樂、休閑垂釣、生態度假、珍稀植物觀賞、提升花木產業的整體效益。

5.3 社會層面：靠合作，尋模式

5.3.1 合作組織“提檔次”

隨著生態環境建設步伐的加快，綠色產業已成為朝陽產業，花卉苗木發展格局發生悄然變化。社會資本投入力度加大，企業化運作成為主流，專業合作組織應運而生，目前金壇市現有花卉苗木專業合作社146個，帶動農戶5000多家，帶動輻射花卉苗木面積7000hm2。然而，堯塘街道實質意義上的合作組織僅有9家。因此，當前迫切需要通過搭建服務平臺，組建百畝以上種植大戶協會，成立堯塘花木商會、花木技培中心，搭建堯塘花木信息平臺，追蹤各地苗木生產、交易信息，運用網絡信息平臺指導服務花農。在重點建設江蘇森農生態園藝科技園和常州半里農業科技園的同時，積極引進休閑農業企業3-5家，現代設施高檔栽培基地1-2家，休閑度假為特色的農家樂3-5家，真正形成以生態旅游度假區、生態觀光園、生態旅游村為主體的花木旅游小鎮。通過三年左右的時間積極培育花木家庭農場50家，千畝以上種植大戶5家，百畝以上種植大戶100家。新建堯塘河面積52.95公頃的濕地保護小區和新孟河7.2公里綠化帶，打造水岸生態廊道風光帶。通過充分發揮合作社、協會在推廣新品、獲取信息、技術服務、價格銷售等方面的強大功能。建立“公司+商會+協會+合作社+基地+農戶”完整的組織運行網絡，向上連接市場，向下連接農戶，開展技術培訓及產供銷服務，使農戶有效實現與市場對接，提升農戶組織化程度。

5.3.2 經營主體“育良法”

植經營主體，花木公司、商會、協會、合作社、種植大戶、家庭農場、經紀人，將成為現代花木產業生力軍。近年來堯塘鎮組建了江蘇省堯塘園林綠化有限公司,發展了一支近2000人的花木經紀人隊伍。他們常年奔走在祖國大江南北，銷售花木。近幾年來，堯塘鎮的花木經紀人和綠化工程隊先后承攬了北京亞運村、北京碧海山莊、清華大學、北京師范大學、首都國際飯店、友誼賓館、麗都飯店、中國人民解放軍總參“891”工程、武警總隊“590”工程、北京軍區大學、襄樊華電、天津賓館和唐山、大連、石家莊開發區及滬寧高速公路、山東煙威高速公路、深圳機場高速公路、南京國際機場高速公路、上海外環路、上海林克司高爾夫球場等100多個大型綠化工程,并且全部被評為優良,受到了這些單位的高度評價。以史平伯為代表的返鄉精英，他回家鄉創辦森農生態科技園，為堯塘構建特色花木小鎮提供科技平臺支撐；以全國勞動模范、金壇區堯塘街道謝橋村黨委書記周國平為代表的本地精英，通過培育高檔花木品種、拓展花木海內外市場，承擔起做強全鎮花木產業的重任。另外，通過引進、選育優質經濟植物新品種，開展“良種—良法”研究與產業化開發。引進園林綠化工程企業、配套企業20家、良種培育中心、現代設施高檔花木栽培基地、花卉盆景企業，改良了堯塘花木種植模式，促進了堯塘花木特色小鎮的發展。