深度貧困人口的長效脫貧路徑研究

孫穎 陳彥華 孫潔

摘 要：通過對徐州貧困現(xiàn)狀的梳理，分析了徐州市深度貧困人口的現(xiàn)狀及微觀特征，認為目前徐州的扶貧已經(jīng)進入了攻堅克難的階段，未來三年扶貧攻堅工作面臨著“一難二多三大”的局面。認為對深度貧困人口進行保障性扶貧并不僅僅是采取低保一兜了之的方式，應(yīng)從橫向和縱向兩個維度打造“三縱三橫”的深度貧困人口長效脫貧體系，為深度貧困人口織密織好兜底網(wǎng)，為其提供可持續(xù)脫貧的條件和能力。

關(guān)鍵詞：深度貧困;長效脫貧;徐州

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.35.001

0 引言

2017年8月，習近平總書記在太原深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話指出“脫貧攻堅工作進入目前階段，要重點研究解決深度貧困問題”。深度貧困在群體分布上，主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等“無業(yè)可扶、無力脫貧”的貧困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的特殊貧困群眾。當前人們對貧困的認識已經(jīng)從單一的收入貧困發(fā)展到包括能力貧困、環(huán)境限制、權(quán)利貧困、健康貧困、精神貧困、文化匱乏等維度在內(nèi)的多維貧困（馮賀霞等，2015;王小林，2017）。對于深度貧困人口而言，貧困的多維性表現(xiàn)尤為突出。深度貧困人口的扶貧問題不是簡單的收入扶貧問題，而是涉及收入、照護、心理、教育等多層面多維度的綜合問題（王生云，2011;汪三貴，2016;王俊，2012）。徐州作為蘇北以及淮海經(jīng)濟區(qū)的核心城市，一直是江蘇扶貧開發(fā)工作的重心所在。徐州市扶貧面臨著更高的標準、更大的難度、更強的壓力。如何在有限的財政資金約束下，提供高質(zhì)量、高精準的扶貧策略，更好的滿足深度貧困人口的扶貧需求就成為徐州下一階段扶貧攻堅的重中之重。本文將在梳理徐州深度貧困人口的現(xiàn)狀及面臨的問題基礎(chǔ)上，為深度貧困人口的長效脫貧提供針對性建議，以期為徐州以及周邊城市下一步的脫貧攻堅工作提供一定的幫助和啟發(fā)。

1 徐州市貧困人口的現(xiàn)狀分析

（1）徐州貧困人口脫貧速度放緩，深度貧困人口成為扶貧難點。從已有的扶貧數(shù)據(jù)來看，相較2016年，2017年脫貧人數(shù)占建檔立卡貧困人數(shù)的比重下降了1.02個百分點，脫貧速度放緩。從具體的貧困人口分類來看，2016年末喪失勞動能力、無勞動能力的脫貧占比分別為28.44%、38.98%，是勞動能力占比中脫貧比例最少的;2016年末文盲半文盲、小學程度脫貧占比分別為31.43%、42.06%，這意味著徐州未脫貧人數(shù)的貧困程度深、減貧難度大。

（2）脫貧人口的脆弱性值得關(guān)注，預(yù)防返貧壓力大。本文所指的貧困脆弱群體主要從兩個方面考慮，首先從收入角度，主要是指從收入水平看已經(jīng)超過貧困線，屬于非貧困人口，但其收入水平又沒有足夠高，不足以應(yīng)對市場或疾病的風險沖擊，一旦遭受沖擊就很容易重新返貧，本文將收入線定為高于貧困線5%和10%作為收入貧困脆弱群體。徐州2017年已脫貧人口中收入在6000-6300之間的人數(shù)為75509人，占脫貧人口總數(shù)的39.1%，收入在6000-6500之間的人數(shù)為108706人，占比高達56.28%。此外，本文還將受教育水平為文盲或半文盲、身體殘疾、患大病或長期慢性病、喪失勞動力或無勞動能力的群體界定為非收入貧困脆弱群體。統(tǒng)計結(jié)果顯示，徐州市脫貧人口中有26.61%的人口健康狀況欠佳，屬于健康脆弱群體;有11%的脫貧人口屬于文盲或半文盲;有38.5%的脫貧人口無勞動能力或喪失勞動力。

（3）貧困人口的老齡化特征日益明顯。貧困人口按年齡分組為0—16歲、16-29歲、30—39歲、40—49歲、50—59歲、60歲以上，其所占貧困人口比例分別13.84%、14.5%、8.1%、14.2%、13.45%、35.84%，無民事行為能力和60歲以上老人約占貧困人口的一半。0-16歲貧困人口脫貧容易，但是隨著時間的推移，50-60歲的人口趨向老齡化，60歲以上人口老齡化趨勢加重。

（4）深度貧困人口身體健康狀況較差。根據(jù)對貧困人口身體健康狀況的統(tǒng)計，近四成健康狀況較差，其中長期慢性病患者居多。因長期慢性病致貧占貧困人口比重為20.59%，大病為6.87%，殘疾為9.83%。

（5）貧困人口的受教育水平偏低。按貧困人口受教育程度分組看，農(nóng)村貧困人口與其受教育程度成反比，受教育程度較低的人口貧困占比相對較高。2016年受教育程度為文盲半文盲的人口中貧困占比為20.61%，受教育程度為小學的人口中貧困占比為36.32%，受教育程度為初中的人口中貧困占比為31.44%，受教育程度為高中的人口中貧困占比僅為4.56%，受教育程度為大專及以上的人口中貧困占比僅為2.46%。

2 徐州市深度貧困人口精準扶貧模式實施過程中面臨的困境和問題

2.1 失能貧困人口照護服務(wù)體系有待進一步完善

一是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中的照護力量不足，照護工作壓力大。在賈汪社會主義大家庭中，僅有4位工作人員負責照護48名入住老人。護工平均年齡都超過了55歲，照護壓力大，但每人月均工資僅800元，在現(xiàn)有工資水平下很少有人愿意做這個工作。此類情況在周邊普通敬老院里也有體現(xiàn)，照護比例勉強維持在1∶15左右。

二是社會化日間照護服務(wù)供給不足，家庭照護成本高。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有日間托管和照護服務(wù)場所，但仍然存在照護力量不足的問題，照護比基本都在1∶10以上，護工工資水平僅有600元/月，且不接收照護風險高的殘疾人。目前殘疾人的照護還主要是依靠家庭照料，占用了家中健康勞動力的時間和精力，這在一定程度上進一步限制了殘疾家庭的收入水平。

三是穩(wěn)定且長效的志愿者隊伍建設(shè)不足，志愿照護服務(wù)少。在走訪調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)徐州農(nóng)村現(xiàn)在缺少穩(wěn)定且長效的志愿者隊伍，針對老年人和殘疾人的志愿服務(wù)不多見，多是在節(jié)假日的一些慰問活動。基層工作人員也反映，他們很歡迎能有志愿者來提供一些力所能及的服務(wù)和幫助，但缺少有效途徑招募志愿者，也因為地方偏遠，很難吸引大學生等傳統(tǒng)的志愿者服務(wù)團隊。

2.2 深度貧困人口及家庭的醫(yī)療負擔有待進一步減輕

患長期慢性病的深度貧困人口日常醫(yī)療支出負擔有待進一步減輕。從前面的現(xiàn)狀分析可知，健康狀況差的貧困人口中患長期慢性病的人口占到了50%以上。長期慢性病對貧困人口的影響主要表現(xiàn)在：一是需要長期服藥，日常醫(yī)療支出較大;二是有損勞動能力，限制收入水平;三是有些慢性病干預(yù)不及時，容易引發(fā)大病，例如高血壓引起的中風等。但目前徐州農(nóng)村尚未完全建立針對慢性病貧困人口的門診報銷全覆蓋。

患大病的貧困人口或家庭的自付醫(yī)療負擔有待進一步減輕。雖然目前徐州市已經(jīng)提高了農(nóng)村建檔立卡低收入人口的門診、住院報銷以及大病報銷的比例，但并沒有設(shè)定貧困家庭的自付最高限，部分貧困家庭的自付部分負擔依然很重。

突發(fā)大病的農(nóng)村人口或家庭的緊急救助體系需要進一步完善。在調(diào)查問訪過程中，我們也發(fā)現(xiàn)有些家庭是因為家中主要勞動力突發(fā)大病或意外，如車禍、腦溢血、癌癥等而陷入貧困境地，成為新增貧困人口的。但這些家庭原本并不在建檔立卡的名單內(nèi)，因此無法即時享受針對貧困人口的醫(yī)療救助政策，醫(yī)療費用負擔相對較大，成為因病致貧的典型群體。

2.3 扶貧政策和基層扶貧隊伍建設(shè)有待進一步完善

扶貧政策的動態(tài)調(diào)整機制有待進一步健全。目前按照國家的低收入人口的建檔立卡制度，建檔立卡人員名單每年只能在11月份動態(tài)調(diào)整一次，對于年內(nèi)由于因病、因災(zāi)等原因而致貧或返貧的貧困人口只能在動態(tài)調(diào)整后的次年享受扶貧政策。這種程序化的要求使得一些亟需政策扶助的貧困群體無法得到及時有效的扶助，扶貧效果滯后。

涉貧部門間的協(xié)調(diào)機制有待進一步加強。目前基層涉及貧困群體救助的部門較多，部門救助的對象各有側(cè)重，相互間的信息溝通和交流還不夠暢通。各部門的出發(fā)點都是基于救助貧困群體，但在具體執(zhí)行過程中往往會出現(xiàn)，有的貧困家庭同時得到了多個部門的扶助政策，而有的貧困家庭遇到貧困問題時，卻不知道該向哪個部門請求幫助，甚至出現(xiàn)了“誰都管，誰都不管”的局面。

基層扶貧干部的職業(yè)倦怠現(xiàn)象有待進一步重視。調(diào)查中，一些基層扶貧干部反映有些村民就是不講道理，有些工作明明好處很大但就是推動不下去，同時因為監(jiān)管趨嚴，農(nóng)民反映問題的機會成本大大降低，但一旦問題反映之后，又面臨一系列追查問責程序，即使最終查明基層干部沒有問題，但扶貧干部的工作積極性已然受挫。

3 賦予農(nóng)村深度貧困人口可持續(xù)脫貧能力的建議與對策

如前所述，深度貧困人口的貧困是多維的，扶貧需求是多元化的，對深度貧困人口進行保障性扶貧并不僅僅是采取低保一兜了之的方式，而是重點要建立以社會保險、社會救助、社會福利制度為主體，以慈善幫扶、社工助力為輔助的綜合保障體系。因此，本文認為，可以從橫向和縱向兩個維度為深度貧困人口織密織好“三縱三橫”的兜底網(wǎng)，為其提供可持續(xù)脫貧的條件和能力。

3.1 三橫：聯(lián)合各方力量，為深度貧困人口提供廣而有效的社會安全網(wǎng)

所謂的橫向是指聯(lián)系和協(xié)調(diào)社會各方力量，為深度貧困人口提供扎實、嚴密的社會安全網(wǎng)。具體建議如下：

一橫：進一步完善失能貧困人口的社會照護體系。鼓勵村民互助互扶，優(yōu)化利用現(xiàn)有照護資源存量;推動社會資金參與，增加專業(yè)化的社會照護服務(wù)供給;加大精準識別力度，給予家庭照護的困難家庭一定的補助;加強社會信息溝通，充分發(fā)揮志愿者的服務(wù)作用。

二橫：進一步增強深度貧困人口的醫(yī)療保障能力。要聯(lián)合保險公司，進一步創(chuàng)新大病保險方式;聯(lián)合社會力量，建立緊急救助體系;優(yōu)化醫(yī)療救助方案，進一步降低貧困人口的醫(yī)療負擔。

三橫：強化涉貧部門間聯(lián)動，進一步提高脫貧攻堅的合力。在開展扶貧工作中，各幫扶單位之間要加強溝通交流，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，“你出項目、我出技術(shù)、他出人力物力”，通過整合力量，避免扶貧資源重復(fù)、浪費，確保扶貧資源利用最大化，效益最優(yōu)化。

3.2 三縱：動態(tài)追蹤、代際干預(yù)，保證深度貧困人口脫貧長效且可持續(xù)

一縱：加強貧困人口動態(tài)調(diào)整機制，建立貧困人口應(yīng)急救助措施。要在嚴格程序的同時，預(yù)留出一定的空間，為貧困人口的突發(fā)狀況提供緊急救助渠道，及時確定為返貧致貧對象，對于已經(jīng)認定為新增貧困人口的家庭可以即時給予相應(yīng)的救助政策，當然，這個過程中依然要確保動態(tài)管理常態(tài)化的政策公開、過程公開、結(jié)果公開。

二縱：加強農(nóng)村人口的貧困狀態(tài)追蹤，防止脆弱群體返貧、致貧。關(guān)鍵在于要形成或增強有助于降低未來貧困的風險應(yīng)對機制，提高農(nóng)民抵御風險沖擊的能力。當前最重要的就是構(gòu)建應(yīng)對自然災(zāi)害和疾病風險的保險機制。在受災(zāi)頻率高發(fā)的縣市區(qū)，要建立高效科學的應(yīng)對自然災(zāi)害的風險機制，如積極推動農(nóng)民購買保險、進行家庭儲蓄等，這能夠較好地應(yīng)對自然災(zāi)害，從而避免農(nóng)民“因災(zāi)返貧致貧”。在應(yīng)對疾病風險方面，應(yīng)該從事前和事后兩個層面來降低疾患風險與提升抗風險能力。

三縱：加強多層級教育培訓(xùn)，阻斷貧困代際傳遞。專門針對貧困鄉(xiāng)村的學前營養(yǎng)和學前教育計劃對于阻斷貧困的代際傳遞意義重大，是讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育的關(guān)鍵一環(huán)。同時，脫貧攻堅的實踐證明，職業(yè)教育是見效最快、成效最顯著的扶貧方式。應(yīng)根據(jù)深度貧困人群的年齡結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)背景、民族成分等現(xiàn)實情況細化教育培訓(xùn)資金安排，開展適應(yīng)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色的技能培訓(xùn)。

3.3 三保障：為深度貧困人口的長效脫貧提供有力的制度保障和良好氛圍

一是建設(shè)高效能干的基層扶貧干部隊伍。建議改革和完善扶貧工作考核體系，依據(jù)科學的量化標準，在扶貧工作績效的同時，也要對扶貧工作過程做出合理評價。此外，還要整治扶貧形式主義，減少不必要的非扶貧工作內(nèi)容。

二是要讓深度貧困人口普惠鄉(xiāng)村振興的紅利。針對特殊貧困人口脫貧，也不應(yīng)該完全忽視產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧。在脫貧攻堅戰(zhàn)中，貧困地區(qū)有很多優(yōu)惠政策助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，雖然深度貧困人口無法直接參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但給予貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶持政策不能漏掉深度貧困人口。一些地方探索將深度貧困人口享有的農(nóng)村集體資源和產(chǎn)業(yè)扶貧資金集中起來，入股當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展前景和經(jīng)濟效益好的企業(yè)，讓深度貧困人口分享資產(chǎn)收益，這類做法是值得徐州市未來扶貧工作借鑒的。

三是防止出現(xiàn)新的“等要靠”現(xiàn)象，避免新的“貧富不均”。在未來的扶貧工作中要量力而行，重在基礎(chǔ)性的保障。既要避免重返“平均主義”，也沒有高福利社會的物質(zhì)基礎(chǔ)。未來應(yīng)著力夯實貧困人口穩(wěn)定脫貧基礎(chǔ)，特別是改善深度貧困人口的基本生產(chǎn)生活條件，在保障兜底制度設(shè)計上力求堵塞漏洞，因地制宜提高貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療水平，精準解決因病致貧、因教致貧等問題，防止出現(xiàn)任何形式的扶貧福利陷阱。

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