“三線一單”進展概述及技術要點

文_李濱 高勤 趙智亮 張惠娟 李丹 河北省環境科學研究院

1 “三線一單”內涵

“三線一單”中的“三線”是由生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線組成。生態保護紅線是指具有特殊重要生態功能且須進行強制性保護的生態區域。環境質量底線是指以不斷優化水、大氣、土壤環境質量為基本原則，結合環境質量現狀及相關規劃要求，在不同區域及不同階段確定各自的環境質量目標及相應的環境管控要求，主要包含水環境質量底線、大氣環境質量底線及土壤環境風險管控底線三部分內容。資源利用上線是指對資源開發利用在總量、強度及效率等方面進行提出控制要求，控制要求的提出要以自然資源資產“只能增值、不能貶值”為原則，并結合自然資源資產負債表資源及開發管控，從而達到保障生態安全和改善環境質量的目的?！耙粏巍笔侵冈凇叭€”劃定的基礎上，集成環境管控區域，劃定環境管控單元，并在管控單元內從空間布局、污染物排放、環境風險、資源開發利用等方面提出禁止或限制要求，即環境準入負面清單。

2 “三線一單”編制背景

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央就生態文明建設提出一系列新理念、新思想、新戰略，推動我國生態環境保護從認識到實踐發生歷史性、轉折性、全局性變化。2015年7月，習近平總書記在中央深化改革小組第十四次會議上，提出落實嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線的要求。2017年5月，習近平總書記在中央政治局第41次集體學習中強調要加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線。

3 “三線一單”編制過程及進展

2017年6月，原國家環保部印發了《“三線一單”試點工作方案》，選擇連云港、承德、鄂爾多斯和濟南四個城市作為試點，率先開展“三線一單”的劃定工作。同時，原國家環境保護部組建技術專家團隊開展基礎技術方法研究，并形成了“三線一單”技術方案初稿，隨后形成了征求意見稿、技術方案報審稿、技術方案報批稿，最終于2017年12月編制印發《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）》。該指南定位于將管控要求空間落地，以改善環境質量為核心，將生態保護紅線、環境質量底線以及資源利用上線落實到不同的環境管控單元，并建立環境準入負面清單的環境分區管控體系。

2017年10月，原國家環境保護部辦公廳印發《長江經濟帶戰略環境影響評價工作方案》，按照方案工作部署，將上海、江蘇、浙江等長江經濟帶12省市作為省級試點開展“三線一單”培訓與編制工作。2018年3月，原國家環境保護部印發了《長江經濟帶戰略環境評價“三線一單”編制工作實施方案》，方案中要求長江經濟帶12省市在2018年底前完成“三線一單”評估報告編制工作。2018年6月，生態環境部印發了《“三線一單”編制技術要求（試行）》，在技術指南的基礎上，對相關技術規定進行進一步規范和細化。

2018年8月，生態環境部印發了《區域空間生態環境評價工作實施方案》，除要求長江經濟帶11省及青海省在2019年完成“三線一單”編制工作及成果數據入庫外，還要求北京、天津、河北等19省以及新疆生產建設兵團，全面啟動“三線一單”編制工作，并于2019年底完成，從而初步形成覆蓋31個?。▍^、市）及新疆生產建設兵團的“三線一單”成果。到2020年底，完成全國以省級行政區為主體，以環境管控單元為基本空間單元，全國一張圖、一套系統的“三線一單”成果，正式開展數據共享服務。到2025年不斷完善區域環評管理制度、配套政策、技術規程、信息平臺，基本形成全國區域環評制度。

2019年初，生態環境部印發了《“三線一單”圖件制圖規范（試行）》和《生態環境準入清單編制要點（試行）》，對工作底圖圖件類型、應用以及準入清單的編制方法等技術要求進行了規范。

“三線一單”相關基礎工作已取得積極進展。目前，全國各省、自治區、直轄市生態保護紅線劃定方案基本編制完成，并取得國務院批復。此外，環境質量目標管理體系已基本建立，生態環境部由原先的以總量考核為主，轉向以環境質量考核為主，并將全國1784個水環境控制單元納入考核范圍，大氣環境方面，生態環境部在京津冀地區實施3×3km大氣網格化監管。目前，長江經濟帶11省份及青海省“三線一單”成果文本、圖集均已編制完成，目前正在處于修改完善及數據平臺搭建階段，其余19個省（自治區、直轄市）均處于“三線一單”工作前期準備階段。

4 “三線一單”主要工作任務、內容及技術要點

“三線一單”總體工作任務為收集區域內生態環境及經濟社會等基礎數據，開展綜合分析評價，明確生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，確定環境管控單元，并提出環境準入負面清單。

4.1 開展基礎分析，建立工作底圖

基礎分析主要收集評價區域的基礎地理、資源生態環境、經濟現狀及規劃等數據資料，對其進行標準化處理及梳理分析，對區域內自然環境狀況、社會經濟發展和城鎮化形勢等方面進行綜合分析，建立統一規范的工作底圖。

4.2 明確生態保護紅線，識別生態空間

根據《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》及《生態保護紅線劃定指南》的要求，對區域內進行生態評價，包括對生態系統服務功能重要性評估及生態環境敏感性評估，對生態功能重要、生態環境敏感脆弱區域分布情況進行識別。由于全國大部分省份的生態紅線劃定初步成果已完成，在紅線劃定過程中，對評價區域內已劃定為生態紅線的區域，應采納既有成果，對紅線方案及管控要求要進行嚴格落實，尚未劃定的區域，應根據指南進行劃定。在生態保護紅線劃定基礎上，識別生態空間，對生態空間實施分區管控。在管控方面，應與生態環境部編制的《生態保護紅線管控辦法》進行對接，生態紅線原則上按照禁止開發區域要求進行管理，對生態空間的管控應參照《自然生態空間用途管制辦法（試行）》進行管控，原則上按照限制開發區域對其進行管理。

4.3 確立環境質量底線，測算污染物允許排放量

環境質量底線包括大氣環境質量底線、水環境質量底線及土壤污染風險防控底線。主要工作包括開展水、大氣及土壤環境評價，明確大氣、水環境質量目標及土壤環境安全利用底線目標，形成水、大氣及土壤重點管控區圖。

4.4 確定資源利用上線，明確管控要求

資源利用上線總體工作包括結合改善環境質量、保障生態安全要求，明確評價區域內各地市資源利用總量與強度目標，劃定資源利用重點管控區，明確環境管控要求。測算資源利用總量一定要與相關部門規劃進行銜接，明確評價區域內個地市包括水資源、能源及土地等資源的利用總量和強度等管控要求，根據地方資源特點可增加礦產資源、岸線資源等管控要求。對于因水資源短缺或者過度開發而造成嚴重生態環境問題的主要河流、湖庫須應參照《河湖生態環境需水計算規范》計算生態流量，明確生態水位保障要求。對大氣環境問題突出的地區，要與環境空氣質量改善銜接確定資源利用上線，對未發布高污染燃料禁燃區的地區，可結合人口分布情況和人口相關規劃，提出上線劃分建議。

4.5 綜合各類要素分區，確定環境管控單元

劃定管控單元應結合生態紅線、質量底線及資源上線的劃定結果，銜接鄉鎮街道和區縣行政邊界，綜合劃定并實施分類管控。在劃定管控單元時，應以水環境管控分區圖層為基準圖層，再將生態分區、大氣分區、土壤分區及資源管控分區逐步融合疊加。此外，還應與評價區域內重大生態環境問題進行對應，劃分優先保護、重點管控和一般管控三類環境管控單元。

4.6 統籌分區管控要求，建立環境準入負面清單

生態環境準入負面清單的編制要銜接國家、省、市相關環境管理要求、區域重大生態環境問題、環境質量目標和“三線”管控要求，明確評價區域內省/市/流域等總體準入負面清單和環境管控單元個性準入清單。其中管控要求包括空間布局約束、污染排放管控、環境風險防控和資源利用效率要求等四個維度。此外，管控要求還應包括對現有污染源和新增污染源的管控，并對評價區域內如工業園區等重點管控區提出具體管控要求。

5 結語

“三線一單”是一項系統集成和綜合創新的工作，在工作過程中要堅持以生態環境質量改善為核心，從發展與保護的關系入手，把握區域發展面臨的重大生態環境問題，并與現有各類成果充分銜接，系統構建“污染源排放-生態環境質量-污染物允許排放量-分區管控要求”的響應關系，科學劃定各類管控分區與綜合管控單元，最后結合區域自身環境特點生態編制環境準入負面清單，針對性地提出符合區域情況的環境管控要求。