改革開放四十周年中國環(huán)境法治建設(shè)之成就

文 本刊記者 陳向國

改革開放四十周年，我國各方面都取得了令世人矚目的輝煌成就。環(huán)境法治建設(shè)領(lǐng)域所取得的成就，成為社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的鋼鐵保駕護航力量。那么，四十年來，我國環(huán)境法治建設(shè)取得了哪些成就？常紀文、焦一多在《改革開放四十年的中國環(huán)境（下）》（刊發(fā)于《環(huán)境資源與能源法評論（第3輯）》，中國政法大學出版社2018年版）中，做出了回答，本刊予以摘編，以饗讀者。

一是環(huán)境法律體系愈加完善，環(huán)境法治在黨內(nèi)法規(guī)和國家聯(lián)合立法上取得重要突破。

截至目前，中國制定了20多部資源節(jié)約和保護方面的法律；出臺了與環(huán)境和資源保護相關(guān)的行政法規(guī)50余件，軍隊環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件，地方法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章700余項，現(xiàn)行有效標準1900多項，司法解釋近10件；締結(jié)或參加了《聯(lián)合國氣候變化框架條約》等30多項國際環(huán)境與資源保護條約與議定書，先后與美國、加拿大、印度、韓國、日本、蒙古、俄羅斯等國家簽訂了20多項環(huán)境保護雙邊協(xié)定或諒解備忘錄。這些立法或者條約基本覆蓋了環(huán)境保護的主要領(lǐng)域，門類齊全、功能完備、內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一，基本做到了有法可依、有章可循?？梢哉f，我國的環(huán)境法律體系框架已經(jīng)基本形成。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的規(guī)定》提出了三種規(guī)則體系，分別為黨內(nèi)法規(guī)、國家立法和規(guī)范體系以及社會自治規(guī)范體系（俗稱“民間規(guī)范”或“民間法”）。其中，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政規(guī)則和國家的法治規(guī)則的對接，即互助和聯(lián)合，是中國特色社會主義法治的重大特色。在環(huán)境法治中，隨著黨內(nèi)法規(guī)和國家立法的銜接日益順暢，“一崗雙責、黨政同責”制度機制逐步建立與推廣。2015年8月，為了完善領(lǐng)導干部的環(huán)境質(zhì)量負責制，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》。該辦法是環(huán)境法制領(lǐng)域中，黨內(nèi)法規(guī)和國家立法的重要創(chuàng)新。

二是在方針和原則的確立方面，我國結(jié)合實踐發(fā)展的需要做了相應的調(diào)整。

環(huán)境法治四十年，我國環(huán)境法治的方針與原則在不斷的變化中，從環(huán)境保護輔助經(jīng)濟發(fā)展，到環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，再到經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)，進而確立環(huán)境保護優(yōu)先的原則。2014年，新修訂的《環(huán)境保護法》明確提出“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，確立了經(jīng)濟社會發(fā)展中環(huán)境保護的優(yōu)先地位。隨后在中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件中，相繼確立了“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復”的基本方針。這些原則和方針，是對以往經(jīng)驗、教訓總結(jié)和歸納的結(jié)果，是符合與日益嚴峻的環(huán)境形勢作斗爭的需要的。

三是在體制的安排方面，根據(jù)環(huán)境管理的實際經(jīng)驗和環(huán)境質(zhì)量狀況的形勢，我國的環(huán)境管理體制在不斷改革，環(huán)境保護“大部制”確立。

在中央部門職能整合上，2018年3月中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將一直以來延續(xù)的統(tǒng)一監(jiān)管、分工負責的環(huán)境管理體制，改為橫向上生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管和行政執(zhí)法職責，自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。地方環(huán)境管理體制改革上，2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。以環(huán)境監(jiān)測體制改革為例，《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》要求“本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查評價和考核工作由省級環(huán)保部門統(tǒng)一負責，實行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量省級監(jiān)測、考核?！逼湓蛟谟?，環(huán)境監(jiān)測歷來是環(huán)境保護的基礎(chǔ)性工作，是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐?？偟膩碚f，體制創(chuàng)新與中國的政治結(jié)構(gòu)和我國的環(huán)境保護實際需要基本相適應。

四是在制度的構(gòu)建方面，四十年來，我國不斷結(jié)合環(huán)境治理實際，通過對環(huán)境法律體系的完善，構(gòu)建了較為完備的環(huán)境法律制度體系。

在綜合性制度方面，當前，環(huán)境治理中所適用的環(huán)境法律制度主要包括環(huán)境影響評價、排污許可、總量控制、“三同時”、環(huán)境監(jiān)測、目標責任、考核評價以及針對大氣、水、土壤的調(diào)查、監(jiān)測、評估等制度。在專門的法律制度方面，數(shù)十年來，我國已經(jīng)建立了環(huán)境污染防治法律制度、生態(tài)保護法律制度和自然資源保護法律制度。尤其是近五年以來，生態(tài)保護法律制度和自然資源保護法律制度逐漸得到重視，相繼建立了生態(tài)紅線，生態(tài)補償，相應的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復等制度；自然資源保護法律制度方面，2015年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出的八項生態(tài)文明制度中，關(guān)于自然資源保護的法律制度占多半。

五是在機制的設(shè)計方面，經(jīng)過改革開放四十年的發(fā)展，我國針對不同的污染防控、生態(tài)保護、自然資源合理利用與保護這三個目標，設(shè)計了具有針對性的環(huán)境法律機制。

如在自然資源利用方面，設(shè)計了自然資源開發(fā)使用成本評估、自然資源及其產(chǎn)品價格形成、定價成本價格調(diào)制機制；在生態(tài)保護方面，設(shè)計了多元化的補償機制和生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制；在環(huán)境污染防控方面，針對大氣、水體的跨區(qū)域性，設(shè)計了區(qū)域聯(lián)動機制，在部分地方進行試點要求統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，并在2017年修訂的《水污染防治法》和2015年修訂的《大氣污染防治法》中予以確定。

以上成就是對環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法、參與和法律監(jiān)督六個靜態(tài)環(huán)節(jié)的動態(tài)化考察。可以看出，我國的環(huán)境立法理念先進，體系比較完備，基本原則和方針切合實際，基本制度和法律機制符合環(huán)境科學、環(huán)境管理和市場機制的要求，因此，從理論上觀察，生態(tài)文明制度建設(shè)的四梁八柱已經(jīng)初步建成。從實踐上審視，發(fā)達國家一兩百年才能達到的工業(yè)文明發(fā)展成果，我國只用了四十年就基本實現(xiàn)了。而這四十年，生態(tài)總體是平衡的，經(jīng)濟質(zhì)量總體是提升的，說明中國環(huán)保立法和執(zhí)法的建設(shè)是基本成功的，為環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會的建立打下了堅實的基礎(chǔ)。

“當前取得的成就僅能代表過去”

文章指出，目前，我國正處于環(huán)境法治發(fā)展的新時代。四十年的發(fā)展，環(huán)境法治取得了巨大的成果。但從總體來看，我國當前的生態(tài)環(huán)境保護仍然滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍與人民日益增長的美好生活的需要不符，認識“五位一體”總體布局的短板，仍與世界發(fā)達國家存在較大的差距。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)，2017年，全國338個地級以上城市中環(huán)境空氣質(zhì)量達標率僅為29%，全國黑臭水體整治不均衡，污水、污泥收集、處理能力薄弱，農(nóng)村面源污染仍然嚴重威脅耕地安全和糧食安全。我們應當認識到，我國的環(huán)境問題的歷史欠賬是長期形成的，“還賬”也應一步一步、穩(wěn)扎穩(wěn)打，不能冒進。

文章說，2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，在環(huán)境法治方面，我們加快建立綠色生產(chǎn)和綠色消費的法律制度和政策體系，推動生態(tài)文明由污染防治、生態(tài)保護領(lǐng)域擴展到與人民生活密切相關(guān)的生產(chǎn)、生活中。另外，加強對環(huán)境污染的防治力度?！靶邪倮镎甙刖攀保斍叭〉玫某删蛢H能代表過去，未來仍需要在大氣、水、土壤污染防治工作富民進行努力。與此同時，繼續(xù)推進環(huán)境共治。當前，我國的公眾參與還處于初級階段，政府、政協(xié)、人大、黨委、企業(yè)、社會團體、個人的環(huán)境共治格局初步形成，以企業(yè)、社會團體、個人為主的社會力量仍然很薄弱，如我國的環(huán)境上市企業(yè)較少，且自主創(chuàng)新能力較弱，易受市場波動影響。因此，在以后的環(huán)境法治發(fā)展中，應繼續(xù)為社會力量參與環(huán)境共治提供制度支持。