“架橋削坎”助推土地流轉有利雙贏
——文山州新型農業經營主體依賴土地流轉調研報告

劉光練

（文山州農村經濟經營管理站，云南文山 663000）

為尋求新型農業經營主體與農戶在土地流轉上的雙贏路徑，了解新型農業經營主體茁壯成長對土地流轉的依賴情況，文山州開展了專題調研。

一、調研情況

（一）調研時間

2019 年4-6 月。

（二）調研方式

采取實地查看新型農業經營主體土地流轉及產業發展情況，與農民群眾、村組干部、鄉鎮干部及新型農業經營主體負責人座談等形式進行。

（三）調研對象

對8 縣（市）運作相對規范、帶動能力較強、發展潛力較好的309 個新型農業經營主體成功進行了數據采集和專題座談，其中：家庭農場32 個、農民專業合作社228 個、農業龍頭企業49 個。調查樣本：新型經營主體，經營土地面積26 658.93 hm2。

二、土地流轉，架起農民與新型農業經營主體“共富橋”

（一）農地高效利用，土地流轉成農民與新型農業經營主體的“同心橋”

文山州農民外出務工較多，農地撂荒或粗放經營較為常見，而新型農業經營主體發展必須依托土地這個基本要素。因土地流轉成為農民與新型農業經營主體的“同心橋”避免了耕地撂荒，實現農地高效利用。2018 年，共流轉農地25 415.2 hm2，占樣本經營土地面積的91.9%。

（二）實現共同創富，土地流轉成農民與新型農業經營主體的“跨河橋”

從調研情況看，很多農民通過土地流轉實現了“一份土地，多份收入”目標，即土地流轉收入、種自己的地獲得工資收入、股金或分紅收入等。2018 年支付土地流轉費用平均每畝630 元，共計23 192 萬元，土地流轉租金比農民自己種植普通莊稼獲得的純收益要高。同時，樣本實現經營收入181 918 萬元，土地流轉成為農民與新型農業經營主體共同致富的助推器。

（三）助力鄉村振興，土地流轉成農民與新型農業經營主體的“立交橋”

鄉村振興需從產業、人才、文化、生態、組織及農村人居環境等方面協調推進。通過土地流轉有效引導政府投資、工商資本及社會資本共同投入鄉村振興，有效提升了農民的組織化程度，最大限度激活各種資源要素活力，提升了質量興農、綠色興農、品牌強農目標。文山的優勢特色農業如三七、辣椒、肉牛養殖等，通過新型農業經營主體帶動，正穩步走出文山、融入全國、邁向世界。麻栗坡縣童心三七合作社，為發展地方特色產業，助力鄉村振興，作出了積極貢獻。

（四）合力脫貧攻堅，土地流轉成農民與新型農業經營主體的“暖心橋”

新型農業經營主體不斷發展壯大，客觀上需要流轉更多的土地和投入更多的人、財、物力，為貧困農民就近務工奠定了基礎。為確保貧困群眾有穩定的收入來源，部分地方政府以農戶名義用產業發展資金入股新型農業經營主體，貧困農戶因此獲得穩定的收入來源。如：廣南縣底圩鄉探索出“黨建+企業+土地流轉+貧困戶”模式，通過“三個一”（即一戶貧困戶：全鄉無勞力或勞力較弱貧困戶；一畝檸檬地：每戶貧困戶公司扶持一畝檸檬產業脫貧地；一條龍包干：從檸檬種植、管理、銷售等全過程服務）帶動方案讓貧困戶獲得穩定收入。現已完成260 戶貧困戶的檸檬帶動扶持資金130 萬元的項目實施；同時，公司優先聘請有勞力的貧困戶經培訓合格后上崗，按市場價進入基地務工增加收入，固定工人每月工資不低于2500 元（包吃住），最高每月工資4300 元。目前，長期在基地務工人員共有23 人，其中建檔立卡貧困戶6 人，雇用臨時工約3500 人次，每天可獲得不低于120 元的務工收入，檸檬產業成為脫貧攻堅的重要力量。

三、順暢流轉，農民與新型農業經營主體需邁過五道“坎”

理論上，土地流轉為農民與新型農業經營主體帶來眾多利好，二者應該共生共榮、互助共贏。現實中二者經常互相掣肘，有時甚至不歡而散，究其原因，主要是五道“坎”難以逾越。

（一）流轉期限，農民與新型農業經營主體經常面臨“租期坎”

很多農民因無法準確預計外出務工時間長短及后期土地流轉租金漲勢，認為土地流轉期限越短越好，有的甚至主張一年一租。新型農業經營主體則因農業投入的特殊性和產業持續發展需要，要求土地租期越長越好。因土地租期問題導致新型農業經營主體“另謀他路”的例子不在少數。樣本土地流轉年限在1-3 年的3189.2 hm2，占土地流轉總面積的13%，3-5 年的999 hm2占4%，5-10 年的10 688.4 hm2占44%，10 年以上的9638.6 hm2占39%。

（二）流轉價格，農民與新型農業經營主體難以調和“價格坎”

近年來，文山州三七、烤煙等特色優勢產業發展迅速，租用農地呈逐年上升之勢，造成多數農民對土地的預期收益過高，在土地流轉時漫天要價。新型農業經營主體多數從事普通農作物種植，利潤相對較低，加上生產資料價格持續上漲，多數農產品供過于求，利潤狹窄趨勢明顯，只愿支付較少租金。樣本有三分之一以上因價格原因未成功流轉土地或未流轉到期望的土地。

（三）土地使用，農民與新型農業經營主體無法跨越“信任坎”

首先是長期流轉的土地，部分農民心里有“疙瘩”，怕到期收不回來；其次是規模流轉的土地因機耕原因面臨倒埂、平整等問題，農民怕到期后無法恢復原有地界；三是土地轉出后流入方需辦理經營權證及用流轉土地抵押融資，農民心里極不愿意，怕土地抵押后最終失去土地而得不償失。

（四）流轉信息，農民與新型農業經營主體面臨“信息坎”

一是信息流通不順暢，經常出現想租地的農民地租不出去，而新型農業經營主體卻租不到地的情況；二是信息內容不明了，農民對新型農業經營主體的基本情況及要租多少地、如何租地、租地干什么等基礎信息心存疑慮；三是信息來源和使用不對等，通常情況下，新型農業經營主體掌握的信息數量和質量要高于農民群眾。

（五）流轉糾紛，農民與新型農業經營主體均害怕“糾紛坎”

因未簽訂土地流轉合同、土地流轉合同不完善、一方或雙方因一已私利故意違反合同等原因，導致土地流轉糾紛時有發生。一旦發生糾紛且長時間得不到解決，給土地流轉雙方造成的損失是巨大的。樣本簽訂土地流轉書面合同32 942 份22 066.47 hm2，簽訂土地流轉口頭合同5429 份2448.73 hm2。據統計，2018 年全州發生土地流轉糾紛949 件，雖然絕大部分通過調處及時得到解決，但未調處成功的讓流轉雙方身心俱疲、悔莫當初。

四、“架橋削坎”，多點發力助推土地順暢流轉

土地流轉在幫助農民增收致富、發展現代農業、助力脫貧攻堅及實施鄉村振興戰略等方面的作用毋庸置疑。基層政府有責任、有義務、有能力幫助土地流轉雙方“架橋削坎”，推動土地順暢流轉。

（一）強化宣傳，讓黨和國家的土地流轉政策真正開花結果

通過多種形式和渠道，廣泛宣傳國家《土地流轉管理辦法》《土地承包法》《土地承包經營糾紛調解仲裁法》等法律法規，讓農民放心流轉土地。做好土地承包經營權確權登記頒證結果應用和宣傳，讓農民大膽流轉土地。

（二）換位思考，用心用情用行化解土地流轉雙方疑慮

基層政府及有關人員要站在土地流轉雙方角度，以“如果我是當事人，我會如何處理此事，我的底線是什么”，從而提出較為公平合理的解決方案。如關于土地流轉經常遇到的“價格坎”問題，政府部門可根據經濟社會發展情況，制定指導價格，作為土地流轉雙方的價格參考，但土地流轉作為市場行為，政府部門不能包辦代替；關于土地流轉期限“租期坎”問題，政府部門應加大宣傳力度，特別是農村承包耕地確權登記頒證、“三權分置”、土地流轉管理辦法等，讓農民放心流轉土地；關于連片流轉土地“難”問題，要積極協調化解土地流轉雙方存在的困難和問題，針對造成“飛地”的土地流出方，要耐心細致做好思想工作，在鼓勵其流轉土地的同時，幫助其重新開展新技能培訓、提供新的就業崗位信息、或給予其他政策優惠措施等；針對部分土地流出方不同意“倒埂”影響機械操作等問題，要加大土地確權登記成果應用，通過影像圖固定現有邊界、現有土地資料多方保管、完善土地流轉合同等形式，讓農民安心流轉土地。

（三）強化服務，保障土地陽光流轉

認真貫徹落實2015 年5 月習近平總書記對耕地保護工作作出的“加強鄉鎮農村經營管理體系建設，推動土地流轉規范有序進行，真正激發農民搞農業生產特別是糧食生產的積極性”重要批示精神，為土地流轉提供服務保障。一是完善基層服務功能，加強州、縣（市）、鄉鎮（街道）、村（社）四級土地流轉服務體系建設，為促進農地有序流轉提供良好環境；二是完善流轉土地信息收集、匯總和發布機制，按照“農戶流轉土地意向信息－村級土地流轉服務站收集、登記、匯總－上報鄉級農村土地流轉服務中心審核、篩選、分類和匯總－上報縣（市）農業行政主管部門－上報州級農業行政主管部門”的程序進行；三是公開交易服務，健全州、縣（市）、鄉鎮（街道）三級農村產權交易服務體系和三級交易平臺，加強農地流轉的公開交易、交易鑒證等服務，規范農地經營權公開流轉交易行為；四是規范土地流轉合同，免費向土地流轉雙方提供規范合同文本和合同簽訂指導，努力減少不規范合同文本和口頭流轉土地承包經營權現象。

（四）化解矛盾，抓好流轉糾紛調處

進一步加強農村土地承包糾紛調解仲裁機構建設，不斷完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度，著力提高調處流轉糾紛的能力和水平，依法妥善解決土地流轉中出現的糾紛和矛盾。加強與司法、信訪等部門的溝通協作，建立多部門協調解決土地流轉重大問題的工作聯動機制。根據法律法規公平公正調處土地流轉糾紛，營造和諧穩定、活力四射的土地流轉環境。

（五）抓住重點，悉心培育壯大新型農業經營主體夯實土地流轉根基

近年來，以農民專業合作社、農業龍頭企業、家庭農場等為代表的新型農業經營主體數量快速增長、規模日益擴大、領域不斷拓寬、實力逐漸增強，成為實施鄉村振興戰略的重要力量，要通過土地流轉幫助農民、提高農民、富裕農民。要夯實新型農業經營主體“體質”，按照建平臺、活機制、出政策、調糾紛、解難題、抓培訓的思路，引導和扶持新型農業經營主體發展。要加大扶持力度，創新財政資金資源配置機制，整合涉農、扶貧等相關項目和資金，發揮整體合力。要建立融資擔保機制，加快農村金融制度創新，探索建立地方財政出資的涉農信貸風險補償基金和擔保基金。要建立風險防控機制，進一步加大對農業保險的支持力度，針對新型農業經營主體建立本地農產品保險品種的機制，增加保費補貼品種、擴大保費補貼區域、支持提高保障水平，增強新型農業經營主體抗風險能力。要繼續扶持一批國家級、省級、州級、縣級示范新型農業經營主體，發揮其輻射示范作用。支持有實力的新型農業經營主體承擔農業建設項目，完善生產、加工、流通等配套設施。