新公共管理視角下深圳羅湖公立醫院改革研究

柯陽杰

【摘 要】推進公立醫院改革是我國新醫改方案的重要內容之一。公立醫院是我國醫療服務體系中的主體，醫改的成敗關鍵就在于公立醫院改革。2015年5月國務院辦公廳《關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》提出將進一步擴大公立醫院的改革試點。文件指出，公立醫院的改革旨在打破公立醫院逐利機制、落實相應責任、構建合理醫療服務體系、建立現代醫療管理制度。到2017年9月，我國公立醫院改革試點全面展開，民眾滿意度提升，醫療費用減少，新醫療體系已逐步成型。本文以新公共管理理論為基礎，結合深圳羅湖公立醫院改革，探討羅湖公立醫院改革成效與不足。深圳市羅湖區公立醫院作為試點之一，率先整合區域內醫療衛生資源、優化醫療資源配置、探索醫改新型模式，通過一系列改革手段取得成效，為推動醫療衛生服務體系改革作出很好的榜樣。

【關鍵詞】羅湖公立醫院改革;醫療集團;資源整合

一、前言

從2009年我國醫改實施以來，我國在2009—2011年內醫療衛生籌資和公共產品提供方面投入13800億元。在政府的大力支持下，我國醫療改革取得明顯成績。“重治療，輕預防”的傳統工作理念一直以來被人們所詬病，是因為我國對慢性重大疾病的防治體系發展不完善。在這個傳統理念的影響下，我國一直處于一個高成本、低價值的醫療體系階段。同樣，深圳市羅湖公立醫院也存在這些問題，其最主要問題有四點：一是看病難，社區醫療資源極其匱乏;二是看病貴，在原有醫療體系上，民眾難以負擔;三是醫療資源配置達不到最優，運轉成本過高;四是養老和醫療存在沖突。

2015年，羅湖區將公立醫院改革納入政府工作報告，明確提出推進人民醫院法人治理試點改革、優化醫療資源配置、建立現代醫療管理制度、探索公立醫院集團化。同年，羅湖區政府印發《關于羅湖區2015年五項重點改革專項小組設置方案的通知》，明確成立改革專項小組。將改革目標確定為讓居民少生病、少住院、少負擔、看好病，全面推行醫療改革。2015年8月，羅湖醫院集團正式成立，自此羅湖區醫療衛生服務體系改革拉開序幕。羅湖公立醫院改革以公民健康為導向，合理配置醫療資源。通過建立現代化醫院管理制度和人事制度、組建醫院集團的方式，來推動醫療改革的實施。以“互聯網+健康服務”為基礎，提升羅湖區醫療服務能力，提升公立醫院的公益性，為居民提供專業、優質、便捷的醫療服務。

二、新公共管理理論與我國公立醫院改革

20世紀80年代開始，西方大多數公共部門逐漸從傳統公共行政向新公共管理進行轉變。新公共管理理論是一種新型的公共行政管理理念，它改變了傳統意義上政府職能和政府與社會間的關系。新公共管理理論旨在以人民的利益為出發點，認為政府在管理過程中要進行市場化的改變，逐漸實現政府主體多元化的管理。新公共管理理論被廣泛地用于政府管理的各個領域，其主張一般包括七個方面：（1）起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;（2）引入市場機制，強化競爭意識，在政府管理模式中引入市場運行的模式;（3）政府應重視私人企業的管理方式與技術;（4）建立起“權責統一”的逐級分層分權機制;（5）堅持“顧客導向”，強化政府的服務質量與意識;（6）注重管理結果的效果與產出，而不僅僅局限于實際運行過程;（7）重視信息技術，倡導電子政務管理模式。

公立醫院是我國衛生醫療體系的最重要的組成部門，是醫改最為關鍵的環節。在新一輪的醫改中，醫院集團模式旨在推動產權制度改革、優化醫療資源配置、降低運營成本等問題。目前，在我國16個國家級公立醫院試點改革中，有8個城市采用建立醫院集團的改革方式，與自身實際相結合，探索出屬于自身的獨特醫院集團模式。新公共管理強調引入市場機制和借鑒私人企業的管理模式，公立醫院集團化是我國新時代背景下醫改的重要環節之一，是運用市場環境實現自我發展的必要途徑。并且我國公立醫院集團化借鑒企業管理模式，可以很好的提高資源利用率、降低服務成本、增強競爭力等方面。新公共管理強調注重管理結果的能效產出進而要求我國公立醫院集團改革必須優化配置醫療衛生資源，集團內避免重復建設和資源浪費。同時，以“顧客為導向”的宗旨要求政府以服務對象為顧客，提供的服務應該以顧客需求為導向。我國公立醫院的服務對象是人民群眾，要堅持以為人民為宗旨。以顧客為導向的服務不僅能得到人民群眾的認可，還能樹立公立醫院在人民群眾中的良好形象。最后，在互聯網背景下，我國公立醫院應重視信息技術的管理，加快醫院信息化建設及電子政務的實施。積極解決醫院在電子政務管理中所遇到的問題并提供相應的解決辦法。

三、深圳羅湖公立醫院改革措施

2015年6月29日，羅湖區政府正式下發《深圳市羅湖區公立醫院綜合改革實施方案》，全面推進羅湖區公立醫院改革。2015年8月20日，羅湖醫院集團正式成立。羅湖公立醫院作為醫改試點重要環節之一，如今已經取得了階段性的成果。實施新醫改方案之前，羅湖區公立醫院在醫院建設上有資源重復投入建設等問題;在管理方面，羅湖區公立醫院內部運作不協調等原因造成醫療資源大量浪費。并且，深圳羅湖公立醫院同我國其他地區一樣，同樣存在看病難、看病貴等問題。

（一）建立現代醫療管理制度

1.整合醫療資源建立醫院集團

2015年8月20日，羅湖區整合轄區內所有公立醫療機構，包括羅湖區人民醫院、羅湖區中醫院、羅湖區婦保院、羅湖區康復院和35家社區健康服務中心，掛牌成立羅湖醫院集團，完成醫療資源整合。羅湖區將以上公立醫院聯合社康中心整合成一個法人單位，成立羅湖醫院集團。在重組后，以人員編制一體化、運行管理一體化、醫療服務一體化作為原則，全方位重新整合現有醫療資源。將分級治療、加強基礎服務建設作為目標，靈活配置集團內各項醫療功能。

深圳羅湖醫院集團成立后，重新整理醫院的功能定位和學科布局，規劃各個成員醫院的功能作用。整合各個醫院的重點學科、特色學科，利用優勢資源等加大學科建設力度。這種資源整合模式充分的發揮了各個成員醫院的作用，不再像過去一樣學科資源重復浪費，各成員醫院力量分散。整合以來成效顯著，人才隊伍不斷擴大，優質人才資源不斷涌進。深圳羅湖醫院集團引進了學科帶頭人和技術骨干等30余名。

2.優化配置醫療衛生資源

深圳羅湖醫院集團優化配置醫療衛生資源，陸續成立12個中心。合并了集團內部相同事務的組織，成立了醫學檢驗、放射影像、消毒供應、信息、健康管理和物流配送6個資源共享中心。六個資源中心不僅為集團內提供醫療服務，同時也面向社會提供第三方服務。中心服務于集團內所有單位，集團內部就可不再重復設置上述科室，既避免了重復建設，也避免了資源的浪費。

深圳羅湖醫院集團成立后進一步整合放射影像醫療設施，成立了放射影像中心。將所有放射科醫生都集中于放射影像中心進行工作。影像結果和報告通過互聯網遠程傳輸給各個醫院，這樣區域內各個醫院地理位置分散不再是問題。放射影像中心工作人員實行三班倒工作制度，24小時不間斷為病人提供醫療診斷。集團各單位醫院僅僅只需保留放射技師，不再保留診斷醫生，定期為放射醫生進行規范操作的培訓，提高檢驗的準確性。放射影像中心成為獨立組織，其員工不再隸屬于原單位，工資、進修、培訓等全部由中心所負責，員工由中心統一管理。改革后，放射影像中心工作總量和資源利用率提高。

深圳羅湖醫院集團成立醫學檢驗中心，集團內各個醫院只保留常規檢驗部門，其余成員調至醫學檢驗中心。醫學檢驗中心相比原有醫院的檢驗科規模更大、高端項目更多、可檢測范圍更廣、設備更精良。此外，中心檢驗的結果在集團內所有醫院均可接受，患者在醫院間進行醫療服務時不需重復檢查，節省就醫時間，減少醫療負擔。2017年上半年，醫學檢驗中心工作量為524.37萬項，較2016年上半年同期增長23.69%，收入同期增長15.51%。醫學檢驗中心還采用試劑集團化采購改革，醫院實施公開招標，甄選出合格試劑配送商，實現集中統一和采購。自2016年10月運行以來，每月檢驗試劑采購節約30萬～40萬元，降低試劑成本約30%。

（二）改變傳統醫保支付方式

從我國實行新醫保方式改革以來，各地積極探索醫保支付方式改革，在保障參保人員權益、控制醫保基金不合理支出等方面不斷作出改善，但醫保對醫療服務供需雙方特別是對供方的引導制約作用仍然存在很大的問題。醫保支付方式的改革最終目的是保障參保人員權益、規范醫療服務行為、控制醫療費用不合理增長，充分發揮醫保在醫改中的基礎性作用。

深圳市以羅湖區作為試點，初步試行“總額管理，結余獎勵”的改革方式，轉變醫療結構的醫療導向，將醫生與患者之間的利益關系切斷。在年終進行結算的時候，醫保結余部分可用于醫院集團向民眾宣揚疾病預防知識、解決業務工作和行政事務的需求，以及用于激勵醫護工作人員等方式。以此來使得醫療機構更加重視疾病預防工作、公共衛生意識和初級醫療保健。醫院工作目標應當由多治病轉變為希望病人少生病。

（三）建立以事定費補償機制

深圳市將根據公共服務事項的性質確定經費供給方式。一是政府保障。從事關系公共安全、公共衛生、義務教育等純公益性事業單位，財政部門實行全額保障。二是政府資助。一些事業單位既承擔部分公益性服務，也提供一些市場化的服務，對于其公共服務事項，財政將實行按項目資助。三是購買服務。在市場發育程度較高的公共服務領域，政府可通過招標采購或特定委托等方式購買服務，將原來由政府直接舉辦的、為社會發展和人民日常生活提供服務的一些事項交給有資質的社會組織來完成，政府以招標的方式確定服務供應方。

羅湖公立醫院在此基礎上建立以事定費補償機制。既要保證醫院集團的公益性，同時也要兼顧集團的運作模式和效率。羅湖醫院集團根據醫院自身承擔的所承擔的醫療費用，用以事定費的方式去進行核算補給，同醫院所提供的醫療服務數量、質量和滿意度進行掛鉤。當成員醫院在公共衛生服務上花費時，對它們進行購買服務或者專項補助的方式進行補貼，這樣也可以減少民眾自身的醫療花費，保證醫療事業健康發展。

四、深圳羅湖公立醫院改革成效

（一）居民滿意度提升

改革后居民滿意度提升，羅湖區人民醫院入選中國區級公立醫院醫療質量持續改進與評估體系試點之一。在2016年深圳市醫療行業服務公眾滿意度當中，區人民醫院排名在三級綜合醫院中排名第二，區中醫院在區屬綜合二級醫院中

排名第一，連續2年社康中心服務居民滿意度全市第一。

（二）綜合服務能力提升

改革后，羅湖醫院集團綜合服務能力提升，醫療技術水平提升。2016年，羅湖醫院集團門診量、住院量、三四級手術開展量、危重患者搶救人次等指標較2015年均有顯著增長。羅湖醫院集團服務范圍更廣，至2016年年底，委托羅湖醫院集團消毒的單位組織已經達到101家，其中，門診69家、診所15家、醫院17所;全年清洗醫療器械262萬件。

（三）運營效率提升

改革后，羅湖醫院集團運營效率，醫護人員收入逐年提升。在無任何醫護人員數量增加的情況下，醫院集團的放射影像中心和醫學檢驗中心工作量分別為1.88萬人次/月和98.66萬人次/月，同比分別增長63.48%、85.79%。與此同時，羅湖醫院集團員工待遇也明顯改善，較2015年同比增長約20%。

（四）醫院成本和就醫成本下降

羅湖公立醫院集團運營成本明顯下降。醫學檢驗中心采用試劑集團化采購方式和統一配給，有效的降低了成本。自2016年10月運行以來，每月檢驗試劑采購節約30萬～40萬元，降低試劑成本約30%。此外，人力成本也明顯下降，集團行政人員減少20%。另一方面，改革后，民眾就醫成本明顯下降，社康中心質量明顯上升，居民在家門口就可以享受到很好的醫療服務，解決常見病和普通疾病的問題。

五、結語

羅湖公立醫院改革最終的目的還是為了提升居民健康水平，檢驗改革其方向正確與否，最終還是要看羅湖區人民是否健康。雖然我們現在面臨著經濟增長放緩、醫保基金支出壓力加大、慢性病群體增多和老齡化趨勢嚴重等問題，但堅決不能模糊了追求人民健康的方向。衛生部門以及公立醫院管理機構應當積極制定績效評價指標體系，定期組織公立醫院績效考核以及院長年度和任期目標責任考核，并且考核結果應當向社會公開。此外，還應該根據醫療行業培養周期長、技術難度大、責任擔當重等特點，要加快研究制定符合醫療衛生行業特點的薪酬改革方案，進而提高醫生待遇，堅決杜絕給醫務人員設定創收指標等行為。醫療改革是一項復雜但重要的社會民生工程，羅湖醫改模式的成功正逐步走向全國，給全國各地提供良好的借鑒。

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