基于“河長制”落實過程中的若干思考

尚東洋 吳遠行

【摘 要】“河長制”政策是在嚴重的水污染形勢下進行的制度設計，我國現在已經全面建立了五級“河長制”，河湖保護機制已經開始良好運行。但是，河長制在落實的過程中依然存在不足。文章基于河南L縣的非法采砂事件進行探究，采用田野調查的方法，多角度分析河長制的落實過程中存在的具體問題和解決途徑，進行綜合性的思考與探究，希望推動河長制諸多問題的解決，為水生態修復提供創新性建議。

【關鍵詞】河長制;非法采砂;水治理;系統協調;監管

習總書記強調“綠水青山就是金山銀山，既要綠水青山，又要金山銀山”。“兩山論”是新時代的生態保護理念，倡導人與自然和諧共處。隨著社會經濟的發展，工業化、城市化的穩步推進，環境問題日益突出，尤其是水污染事件面臨的形勢更加嚴峻。在“兩山論”的理念下，“河長制”應運而生。河長制是為改善水環境污染而建立的制度。目前，全國已經普遍落實了河長制政策，建立了五級河湖保護體系，在促進“河長制”體系化方面起到了至關重要的作用。本文通過對河南省L縣非法采砂事件的剖析入手，探究其中的現實邏輯，針對該方面提出創新性的建議，為保護水環境、水資源起到推動作用。

一、河長制的由來與發展歷程

2003年10月，因河流污染嚴重，長興縣下發文件，率先對城區河流試行河長制，由水利局、環衛處負責人擔任河長，對水系開展清淤、保潔等整治行動，水污染治理效果非常明顯。2004年，河長制經驗向鄉村延伸，由行政村干部擔任河長。2008年，在長興縣的縣、鎮、村三級河長制管理體系初步形成，同時由于河長制的推行，河流污染得到有效的改善，浙江的其他地區陸續開展河長制。2013年，浙江省出臺了《關于全面實施“河長制”進一步加強水環境治理工作的意見》，明確了河長負責制，形成了省、市、縣、鄉、村五級河長框架。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，要求各地區、各部門結合實際情況認真貫徹落實。2018年6月，全國各地已全面建立河長制，打通了河長制“最后一公里”，實現了“河長”負責制，為河流有效的保護提供了制度前提。2018年河南貫徹落實“一河一策”方案，河湖治理工作成效顯著。

二、基于L縣非法采砂事件的探究

（一）非法采砂的起因

2018年10月，人民日報刊發關于L縣非法采砂事件的調查報道，官方批評河南L縣流域的沙河、蕩澤河借以對L縣進行清障疏浚、修復河床工程的名義進行非法采砂問題。水利部領導聞息后高度重視該惡性事件，要求相關部門迅速查處，從快從嚴處理，同時組建突發事件調查小組督臨現場進行調查。

經多方調查發現，L縣流域內的沙河、蕩澤河存在非法采砂的真實現狀。該河流作為保護性河流，進行清理淤積疏通河道，但是由于違反招標標準，相關企業資質不符合要求，施工存在諸多問題，采砂監管失控。在河道清淤過程中，非法牟利，過度采砂;相關部門監管不到位;民眾多次反映無果，職能部門推諉扯皮;部門之間合作意識不強，主體責任意識缺乏。

在L縣的非法采砂事件中，我們可以發現在河長制的落實過程中存在諸多的困境。河長、采砂人、流域居民等主體間存在矛盾。暴利驅使鋌而走險，調查監管難度大;多頭管理權力分散，規劃不明管理難度大;行政處罰整治不到位，刑事立案難度大等這些是導致非法采砂層出不窮的重要原因。

（二）打擊非法采砂的重要性與必要性

非法采砂會導致河流流域的水質惡化及生態環境的破壞，這些破壞會很難修復，一旦破壞，將會對生態環境產生不可逆的影響。發放采砂不僅會對生態環境產生影響，也會影響流域內的居民。

1.污染水資源，導致水資源不足。我國水資源并不豐富，甚至一些地區水資源匱乏。水資源對社會經濟的發展、人類的生存至關重要。非法采砂會導致水環境的惡化、影響水質，導致水資源不足。

2.大量采河砂，導致泄洪、防洪能力減弱。河流中沉積河砂有助于防洪。如果非法過度開采河砂，會導致河流的防洪、泄洪能力減弱。

3.破壞河床，影響生物多樣性。非法過度采砂，會敗壞河床的原始性，導致流域內的河床不復存在，影響魚類和其他物種的生存，破壞河床生態環境惡化，威脅當地流域的生物原始性，甚至會導致大量生物死亡和消失。

4.非法采砂，威脅居民安全。過度的采砂會改變周圍的地質環境，尤其會對河岸產生破壞，導致河岸崩塌，影響周圍居民的安全。

（三）解決非法采砂事件的具體措施

1.開展專項整治，遏制非法采砂及破壞。打擊非法采砂就是要避免九龍治水管理亂象的發生。通過組建專項整治小組，由“河長”擔任組長，聯合水利局、水務局、住建局、國土資源局等相關部門開展行動，及時對非法采砂行為進行從快從嚴處理，實現多部門系統協調，促使專項整治常態化、合法化，為河長制的落實創建良好有序的環境。

2.加強采砂監管，加重行政處罰力度。非法采砂盛行的重要原因就是暴利，當高利潤大于成本時，就會有人做出違法違規的行為。非法采砂處罰過低，違法成本小于采砂的利潤，所以非法采砂事件層出不窮。“樹立行業強監管”是一個在當前社會背景下形成的詞，只有加強對非法采砂的監督，才能減少采砂事件。加強各個環節監督的同時，制定處罰規章，提高非法采砂的成本。

3.疏堵結合，人性化可持續。對非法采砂的處罰金進行清理河道，對沒收的采砂船合理運用。發揮媒體的宣傳作用，開展宣傳活動，讓更多的人了解河長制的內涵與作用，加強輿論的監督功能，營造良好的保護河湖的氛圍。政府部門組織相關職業部門對非法采砂人員進行職業培訓，促進其合法就業。同時，加強對已破壞河流的生態修復和對未破壞河流的防護等措施，恢復生態濕地原貌、開發生態觀光旅游業，實現人性化可持續發展。

4.加強部門系統協調，落實監管主體責任。非法采砂產生的重要原因之一是出現“無人管”的結果。河長制推行“河長”負責制，但非法采砂牽扯諸多部門，如：水利局、水務局、國土資源局、環境保護部門等相關部門，部門之間沒有協調合作的意識，對采砂事件相互推諉扯皮、推卸責任，沒有一個部門主動聯合其他相關部門進行聯合整治。因此，有效遏制非法采砂的重要舉措之一需要相關部門的系統協調，加強聯合監管的責任意識。

三、非法采砂事件下河長制落實過程中存在的問題

（一）配套機制不健全，主體責任不清晰

在河南省L縣非法采砂事件的督改中，發現機制不健全，導致多職能部門相互推脫責任。在進行河流河道治理時，容易產生責任不明確的現象。非法采砂涉及多個職能部門，部門之間相互推諉扯皮，導致河流管理過程中出現“無人認領”的惡性循環，為不法分子提供了機會。在河長制的推行中，各地僅依據“一河一策、一河一長”，不能因地制宜的貫徹落實河長制，沒有建立于河長制相配套的河湖管理機制。

（二）監督體系不完善，處罰力度有待提高

自河長制推行以來，我國建立了省、市、縣、鄉、村等五級管理體系，一河一長制度全覆蓋，但是非法采砂事件屢次出現佐證監管體系存在問題。水利行業強監管，是河長制落實過程的重要落腳點，體現監管的重要性與必要性。但是在地方實踐的過程中發現，監督主體單一，監督力度不足。河長僅靠巡河進行監督，力度過小。此外，非法采砂的違法成本過低，不能很好的遏制非法采砂人員的行為，處罰力度有待加強。

（三）民眾反映途徑單一，參與河流保護積極性低

河流治理過程中，需要民眾的廣泛參與，齊頭并進。但是目前，民眾的反映途徑過于單一，渠道少，抑制了民眾參與的積極性。同時，民眾的保護意識不強，導致“公地悲劇”出現。

（四）法律法規不健全，法律依據不足

針對非法采砂、水資源污染、河流破壞的行為應該依據法律處罰，僅依靠行政規章、條例并不能很好的進行預防或遏制違法行為。但是，雖然河長制已經全面啟動，我國在河長制方面立法不足，法律制度不完善或無明顯依據，為河湖保護產生不利因素。

四、解決河長制落實過程中的問題探究

（一）建立健全與河長制配套機制，劃清事權、明確主體責任

“河長制”推行中需要建立健全完善的配套機制，因地制宜地推行“一河一策”，建立“一河一檔”制度，明確獎懲機制和主體責任，劃清職能部門的權力，同時加強職能部門之間的協調，在突發事件中，相互協調聯合行動。

（二）加強監督體系建設，提高違法犯罪的成本

非法采砂行為在加強監督的過程中是可以進行減少和遏制的，完善監管體系十分必要。通過加強監督，可以有效地降低該事件，維護流域的生態環境。應該加強對河長的監督考核機制，倒逼強化流域監督，實現河流監管長效機制的建立于完善。同時，在一定程度上，提高違法犯罪成本可以有效地減少非法采砂與水資源污染。通過增加成本來降低負外部效應，遏制非法行為。

（三）加大生態環保宣傳力度，拓寬民眾反映渠道

河流的治理主體是政府，但不單單是政府。如果僅有政府去治理河流，效果可能并不明顯，且耗費時間、物資等成本巨大。在治理的過程中，應該加強公民生態環保意識的培訓，拓寬民眾反映渠道的多樣化，同時給予公民精神和物質獎勵，實現河流治理的多元化。

五、結語

綜上所述，雖然河長制在落實的過程中存在問題，但我們應該因地制宜的解決問題，通過解決問題推進河湖治理的現代化、程序化，建立健全相關的配套制度，實現河流監管的多元化、長效化，引導各職能部門協調推進、統籌兼顧，為保護“綠水青山”的生態環境不懈奮斗，穩步推進“兩山論”的總目標。

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基金項目：華北水利水電大學2018年本科生創新項目“基于魯山縣非法采砂事件對河長制落實問題的探究”（項目基金號：2018XB090）。