棚戶區房屋征收私法現狀之探析

【摘 要】 棚戶區改造工程作為一項國家安居性保障工程，對改善民生具有重大意義，但實踐中，棚戶區改造沒有考慮到單位制的變遷對房屋所有人及房屋的影響，使得房屋所有權保護程度不充分，并使得棚戶區中的問題變得更加復雜，通過對棚戶區改造的私法現狀進行分析，通過改變現有法律體系的邏輯，進而相對完善的解決棚戶區改造中的相關問題。

【關鍵詞】 棚戶區 房屋征收 私法現狀

一、棚戶區房屋征收的基本現狀

1994年國務院為解決城市職工的住房困難 ，在全國范圍內開展了“安居工程”;2003年國家治理煤礦塌陷區成功后，保障職工房屋居住質量問題漸漸凸顯，國家意識到住房困難已從“供應不足”變為“居住質量不足”，至此，2009年國家將棚戶區改造納入“保障性安居工程”規劃 ，使開始進行“老舊”房屋的實體改造。

二、棚戶區房屋的界定標準

從棚戶區房屋的界定來看，有較為明確的標準。首先，國務院在文件中對棚戶區有明確的表述 ，棚戶區是指“國有土地上集中連片簡易結構房屋較多、建筑密度較大、基礎設施簡陋、房屋建成年限較長、使用功能不全、安全隱患突出的居住區域”。筆者通過對吉林省、四川省、甘肅省、北京市、廣東市、西安市、荊州市七個地方政府文件中棚戶區定義的梳理 ，發現各地方政府都是在國務院對棚戶區界定的基礎上根據自身情況對定義進行擴了充，并采用先“劃區”后“定義”的方式界定出棚戶區房屋的范圍，然后在以此區域的房屋共性得出被征收房屋的標準。其次，國務院要求各省級政府制定了統一的界定標準。2014年國務院要求各省級政府制定統一的省級標準并報國務院備案 ，形成了以《危險房屋鑒定標準》（JGJ125-2016）或房屋年限等制定出了技術性的標準，進一步明確了棚戶區與棚戶區房屋的定義。

三、棚戶區改造啟動的私法法律要件

從棚戶區房屋改造啟動的法律要件來看，條文規定較為完善。首先，以《物權法》為代表的保護私有財產的法律，設定了所有權承擔的社會義務。《民法總則》117條 、《物權法》42條 、《土地管理法》47條 ，《房地產管理法》第6條 、《條例》第2條 規定，“為了公共利益的需要，可以征收個人的房屋及其他不動產”，即所有權人不得以所有權對抗公共利益的需要。其次，《物權法》等私法，將 “為了公共利益的需要”內容的細化權力轉介給了其它法律。2011年國務院廢止了《城市房屋拆遷管理條例》，并按照《物權法》第42條，以“依照法律的權限和程序”的授權制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》），其中第8條細化了《物權法》42條的規定，將“保障性安居工程”列為“為了公共利益的需要”的法定情形之一，由此奠定了棚戶區改造的法律基礎。

四、棚戶區房屋的民事補償

從棚戶區房屋的補償角度來說，《物權法》與《條例》等法律規定了補償依據，并明確違法建筑不予補償。首先，不動產權屬證書是棚戶區房屋征收對所有權人補償的基本標準，《物權法》第17條規定的不動產權屬證書，是確定棚戶區房屋置換面積、貨幣安置款與臨時安置補償款的依據，同時，還是《國有土地上房屋征收評估辦法》與《城鄉規劃法》中確定合法建筑、違法建筑與超過批準期限的臨時建筑的基本標準。其次，違法建筑不予補償，2007《物權法》第30條接受了民法學界關于違法建筑的通說“無權利說” ，所以棚戶區中的違法建筑也應按照“無權利說”的規則處理，否認違法建筑的私法地位。因此，按照《城鄉規劃法》66條 、《條例》第24條 之規定，“由所在地城市、縣人民政府主管部門責令限期拆除，并可以處臨時建設工程造價一倍以下的罰款”。

加上單位制的變遷改變了棚戶區中家庭的經濟水平與社會地位，“歷史遺留問題”處理的程度不夠，使棚戶區改造變成了安置單位制職工問題的延續。征收人現有的處理方法還是通過以現行法規定的程序，試圖以強制執行達到最后的目的，而不考慮當房屋所有人在失去單位制帶來的福利、保障、地位后，僅剩的房屋成為“所有權人生存意義的集合體”，這種“集合體”該用什么價值來補償？同時，《憲法》等法律、政策中，依舊明確表達出工人階級特殊的政治、經濟地位，而在單位制解體后，房屋上添附的職工群體關于尊嚴、榮譽、身份的感情寄托，依舊是現行法無法解決的。盡管2003年，國務院在對遼寧、吉林、黑龍江省等地的建設廳下發的文件中 ，明確提到棚戶區房屋所有權中存在歷史遺留問題，并指導下級政府根據當地實際情況給與妥善解決，但在實際中，由于單位制年代久遠、財政的窘迫等原因，多數政府只能將棚戶區改造問題視為拆遷問題。

總而言之，相關法律以及政策都對政府在征收程序中所有的具體問題進行了詳細的規定，也貫徹了《憲法》與《物權法》中對私有財產保護的精神，不過，由于“以拆違代征收” 的思維定式影響 ，棚戶區改造中房屋的征收更多是對現有行政法秩序的維護，而不是對私有財產的保護，所以忽略其它因素十分正常。然而，2009年多部委在文件中明確提到棚戶區改造對民生、城市建設與經濟發展的作用 ，擴展了僅有的住房質量提升功能，可見棚戶改造的房屋征收問題中同時也包含了解決“低收入家庭、下崗失業、退休職工”生活保障的民生問題，所以，“歷史遺留問題”不得不重新納入研究的范疇，而新中國成立后形成的“單位制”制度的變遷是“歷史遺留問題”形成的主要原因，也是棚戶區改造中不可避免的“紅線”，因此，正視這些歷史，在立法與執法中充分考慮到以上的問題，才能讓棚戶區改造更加的“順應”民心。

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作者簡介：馬志宏（1992—），男，漢族，甘肅鎮原人，研究生，甘肅政法大學民商法專業，研究方向：民商法方向。