關于湖南省休耕政策的幾點思考

■ 馬紅果（湖南城市學院馬克思主義學院）

休耕是指讓耕地“休養(yǎng)生息”，就是一定周期內在耕地上只耕不種，或者只種植綠肥作物而不種植食用農(nóng)產(chǎn)品作物，以恢復或改善耕地地力。2016年我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等10部門聯(lián)合印發(fā)《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，從而開始了我國的休耕政策。湖南省屬于重金屬污染區(qū)，故成為了全國最早的休耕試點區(qū)域，從2016年開始進行休耕試點。2016年、2018年、2019年休耕范圍分別達到了10萬多畝、30萬畝、20萬畝。休耕區(qū)域主要在長株潭各區(qū)縣（市）。休耕政策實施三年多的時間，取得了一定的成效。但從實施過程來看，也出現(xiàn)了很多問題，影響著休耕政策的推行，值得探討與思考。

一、湖南省休耕政策推行的意義

湖南省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)是其重要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品是農(nóng)民的重要收入來源之一。而由于受重金屬污染，湖南農(nóng)產(chǎn)品的質量安全受到一定影響，關系到人民的消費安全和健康安全，關系到湖南農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。實施休耕政策就是一方面讓耕土地得到休息，另一方面通過種植綠肥、深翻耕、種植吸超標金屬能力強的植物等措施，休治結合，減輕和治理污染，從而恢復耕地地力，提高耕地質量，達到保證農(nóng)產(chǎn)品質量安全和湖南農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

二、存在的主要問題

（一）湖南省實行的是農(nóng)民自愿申請休耕方式，但目前農(nóng)民自愿意識不強，難以達到全面有效治理污染，恢復耕地地力的目標效果

休耕有自愿性休耕和強制性休耕兩種方式。自愿性休耕是指采取農(nóng)戶自愿申請，政府審批方式。自愿性休耕需簽訂行政協(xié)議，明確休耕的各項事宜和權利義務。強制性休耕則不以農(nóng)民的自主意愿為前提，是以國家強制力為后盾，強制要求休耕的方式。湖南省按照“政府主導、農(nóng)民自愿”的思路，采取的是以農(nóng)民自愿申請，政府審批方式。采取這種方式，是為了尊重農(nóng)民自由意愿，注重集體與農(nóng)戶的參與、協(xié)商、認同。但事實上，不少農(nóng)民多在外地打工，對于休耕根本不在意。同時由于休耕補貼不高，遠遠低于耕種所帶來的經(jīng)濟利益，所以農(nóng)民考慮到經(jīng)濟利益，對休耕也不重視。此外，由于休耕知識的缺乏，許多農(nóng)民意識不到休耕的重要性，對休耕不以為然。因而，在實踐中，農(nóng)民的自愿意識不強，參與度不高，不利于休耕政策的有效推行。

（二）由于缺乏完善的管理和監(jiān)督制度，休耕期間耕地養(yǎng)護和配套的灌溉水利工程維護不佳

休耕的目標并不是為了土地荒蕪，而是通過一定時期內停止耕種達到治理污染或是提高地力的目標。所以，湖南省的休耕不僅需要采取各種技術措施治理重金屬污染，還需要在休耕期間重視耕地的管理和保護，對耕地進行必要養(yǎng)護，以及重視維護耕地區(qū)域內水利灌溉工程。但是從調研情況看，由于管理和監(jiān)督不到位，湖南省一些休耕耕地，不僅耕地替代種植、綠肥種植差強人意，甚至雜草叢生，休耕變成了事實上的拋荒。耕地及相配套的灌溉水利工程也由于欠缺管理，蓄水、灌排功能部分喪失，渠道老化，灌溉水利工程幾近廢棄狀態(tài)。

（三）治理技術尚不成熟，難達到休耕預期效果

減輕重金屬污染，需要通過施用石灰等鈍化劑材料進行土壤重金屬鈍化修復、種植綠肥、深翻耕、生物移除、種植吸收重金屬強的植物等措施來解決。而這些治理技術都尚在探索中。目前，對于耕地土壤污染問題的治理，主要是通過綠肥種植治理式休耕技術模式，但無論是治理技術還是休耕農(nóng)戶對技術要領的掌握都很不完善。此外，一些休耕區(qū)域，由于深翻機械和地形原因，深翻耕無法做到。

（四）休耕補貼較低，有損農(nóng)民參與的積極性，影響休耕政策的落地實現(xiàn)

農(nóng)耕地是事關農(nóng)民基本權益的生產(chǎn)要素。休耕使休耕農(nóng)民無地可種，不僅導致其減少或喪失收入來源，還導致農(nóng)戶無法滿足自身家庭的糧食消費。因此，在試點方案中，國家采取補助方式，給予休耕農(nóng)戶一定的經(jīng)濟利益回饋。這種利益反饋，是為了減輕休耕農(nóng)戶由于休耕帶來的經(jīng)濟損失，降低農(nóng)戶的抵觸與顧慮，引導農(nóng)戶參與休耕行為。

然而，湖南省長株潭重金屬污染區(qū)全年休耕農(nóng)戶每畝補貼標準最低補貼標準為500元/畝，最高700元/畝。相比而言，長株潭區(qū)域雙季稻每畝水稻的收益大約有2000-3000多元，種植其他經(jīng)濟性作物的收益還要高更多，可見補貼金額遠遠地低于農(nóng)民所受到的損失，這會嚴重影響農(nóng)民對休耕工作的配合。

三、幾點建議

針對湖南耕地土壤情況和休耕實施過程出現(xiàn)的問題，借鑒國外一些國家的經(jīng)驗，提出幾點建議。

（一）建議實行強制性休耕

正如前面分析，農(nóng)民的自愿意識不強，湖南省采用自愿制休耕方式不利于休耕政策的有效推行。重金屬污染和結果呈現(xiàn)都是一個緩慢過程，因而許多農(nóng)民對此了解不多或者根本不了解，部分農(nóng)民甚至持懷疑態(tài)度，因此缺乏保護的觀念。對于重金屬污染耕地，短時間休耕產(chǎn)生的效果也不是立竿見影，而休耕所帶來的短期利益損失卻很大，損失結果也立馬呈現(xiàn)。因此，農(nóng)戶自愿保護意識薄弱。而湖南各地土壤重金屬含量普遍超標，不少耕地重金屬污染嚴重，治理刻不容緩。為了可持續(xù)性發(fā)展的需要，國家有權也有責任將強制休耕作為必行之舉推行。且在休耕政策推行過程中，事實上農(nóng)民自愿也只是流于形式，不如強制推行休耕，讓農(nóng)民參與成為法律義務，減少糾紛。

（二）完善休耕管理、監(jiān)督制度

如何使休耕政策落實到位，休耕相應制度至關重要。在管理制度方面，必須建立分工明確、權責分明制度。在各級人民政府、部門、村委、農(nóng)民之間落實責任分工，明確各主體權利義務關系，各司其職、相互配合，共同完成休耕工作。在休耕任務實施的核查方面，從休耕審批到治理效果評估整個過程都需要建立嚴格的監(jiān)管制度。加強對休耕資質的審查、休耕農(nóng)民義務的執(zhí)行、經(jīng)費的使用、治理技術的操作和評定、治理效果的評估等各方面的督促檢查。如建立常態(tài)化的督導機制，檢查休耕農(nóng)民是否落實休耕面積與時間、是否對休耕耕地采取了養(yǎng)護措施等等規(guī)定與義務。在資金方面，建立嚴格資金專項審計制度，保證項目財政資金的安全。使資金做到專款專用并落實到位，防范補貼資金被騙取、套取、貪污、挪用。

（三）適度加大補貼，建立合理的利益補貼或補償制度

相比農(nóng)民的損失，目前的補貼過低，所以有必要提高補貼金額。在單一的財政補貼途徑下，補貼的提高將會增加財政的負擔，因此，可擴大補貼資金渠道多元化，除政府財政專項資金外，還可以通過社會資助、保險、市場投資等渠道增加補貼資金的來源。

補貼或補償標準合理，兼顧國家與農(nóng)民利益。從國外的實踐經(jīng)驗來看，合理地補貼或補償機制，應考慮耕地狀況、作物品種、承包經(jīng)營權流轉價格、農(nóng)民土地養(yǎng)護投入、農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動等因素，與市場掛鉤，建立市場化補貼或補償機制。

建構多元化的激勵機制。除進行經(jīng)濟補貼或補償外，還可以建立其他激勵制度引導農(nóng)民參與休耕。如對休耕農(nóng)民實行一些其他優(yōu)惠政策，如在養(yǎng)殖業(yè)上、子女讀書就業(yè)上。對支持休耕的第三方給于相應的優(yōu)惠政策。通過行政獎勵，對那些積極參與休耕、模范履行義務的個人給予物質或精神獎勵。