大理市農村集體產權制度改革試點工作探討

楊 輝

（大理市農村合作經濟經營管理站，云南大理 671000）

本文通過大理市改革試點，明晰每個成員在集體經濟組織中的產權份額，通過折股量化，成員的集體收益分配份額固定下來，農民得到了真正的實惠。通過近四年的試點改革，全面介紹大理市農村集體產權的主要做法、主要成效以及經驗，以期為其他地區的農村集體產權制度改革提供借鑒經驗。

一、改革現狀

為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，進一步深化農村改革，創新農村集體經濟組織管理體制和運行機制，增加農民財產性收入，促進農村和諧穩定，根據農業農村部、中央農村工作領導小組公室、國家林業局《關于印發積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案的通知》（農經發[2014]13 號）文件批復，2015年大理市成為全國29 個改革試點縣市之一，云南省唯一的縣市。

大理市于2015 年5 月啟動了先期試點，2016年1 月在全市范圍內全面推開。目前，全市農村集體經濟組織成員身份認定、清產核資、有經營性資產村（組）股份權能改革均已全部完成，形成了一批改革試點工作制度成果，建立健全農村產權交易平臺，積極賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及繼承權，積極探索以土地股份合作推進無經營性資產村的股份權能改革方式。全市改革試點各項工作任務已全面完成，經農業農村部中期評估為優秀等級。

二、主要做法

（一）加強領導，高位推動

成立了市委書記和市長任組長的試點工作領導組，在鄉鎮（辦事處）和村兩級成立相應的試點工作領導小組，建立健全領導體制和工作機制，高位推動改革試點工作。市財政安排420 萬元經費作為農村集體產權改革專項資金，鄉鎮、村組投入農村集體產權制度改革經費達1450 萬元。

（二）廣泛宣傳，營造氛圍

在報刊、廣播、電視、網絡等媒體開辟專欄，統一印制發放《致農戶一封信》11.5 萬份，通過制作板報、張貼標語、發放資料、制作專題宣傳片、展板和“999 微大理”、簡報以及進村入戶等形式，詳細解讀相關政策措施，使試點政策深入人心。共組織培訓138 場次，培訓8400 多人次。召開村民代表會、戶長會3400 多場次，參會群眾超過25 萬人次。

（三）試點先行，全域推進

先期選擇荷花村、千戶營村、陽波村分別作為城中村、城郊村、農業村的代表，先行試點。在及時總結先期試點村經驗基礎上，研究制定全面推進工作方案，市、鎮（辦事處）、村層層簽訂了工作目標責任書，將試點工作任務細化分解到月，責任到人，在全市范圍內全面推開試點工作。

（四）因村施策、分類試點

通過總結3 個先行試點村組的工作經驗，綜合考慮區位、資產情況、人員構成等因素，提煉出城中村、城郊村、農業村三種推進試點模式，全市所有的村組分析自身情況，對應不同模式，在完成基礎工作之后，確定不同的改革重點，積極探索適應村組實際的農村集體產權制度改革途徑。

（五）嚴督實查、確保進度

市委、市政府將農村集體產權制度改革試點工作納入年度目標責任進行考核，建立督查工作機制，成立了由副處級領導牽頭的重點工作督查組，市紀委監察局制定了專項紀律檢查方案，對試點工作開展進行全程督促檢查。市委深改辦建立每月工作推進例會制度，通報全市各鄉鎮（辦事處）改革工作進展情況，市產權改革辦建立周報制度，定期不定期深入村一線督促檢查工作落實情況，研究解決基層遇到的實際問題。

（六）嚴格考核、及時總結

各鄉鎮（辦事處）、村組在主體工作基本完成后，認真對照實施方案進行自查自糾，重點對改革過程中形成的記錄、決議、報表、方案、章程、名冊等進行查漏補缺，整理歸檔。市委、市政府從相關部門抽調120 人分組對鄉鎮、村組逐一進行檢查考核，針對考核中發現的問題要求及時進行整改，并及時總結試點改革取得的成效、經驗，提煉典型案例。

三、主要成效

全市共開展人口調查11.79 萬戶、43.78 萬人，完成集體經濟組織成員資格認定11.05 萬戶、42.97萬人。各村組清產核資工作全部完成，共核實銀行存款9.93 億元，資產總額43.26 億元、經營性資產10.07 億元，對外投資5403 萬元，集體建設用地174.53 hm2、企業用地1.95 hm2、其他資源3446.67 hm2。全市有經營性資產的37 個村委會、134 個村民小組已全面完成股份量化和股權設置，成立村經濟股份合作社171 個，量化經營性資產16.54 億元，確定股東19.50 萬人，發放股權證94 157 本。通過改革試點工作，初步建立了“歸屬清晰、權責明確、利益共享、監管有力”的新型農村集體經濟產權制度，取得了一定成效。

（一）理順了產權關系

通過改革試點，明晰每個成員在集體經濟組織中的產權份額，普遍建立“三會三權”（股東會、理事會、監事會，成員所有權、成員監督權、法人代理權）制衡機制，改變了原來由少數干部掌控和隨意支配集體資產、監督缺位的狀況，完善了管理、運行和監督機制。

（二）增加了財產性收入

通過折股量化，成員的集體收益分配份額確定下來，農民得到了真正的實惠。2018 年，全市農村集體經濟組織經營性收入、發包收入、投資收益合計1.36 億元，比2017 年增長46.18%；發放紅利8051 萬元，比2017 年增長70.5%。

（三）提升了基層治理能力

厘清維護原村、組產權邊界，創新集體經濟組織治理結構和集體資產管理制度，堅持黨的領導，積極探索政經分開、基層自治組織和經濟股份合作社之間既相互監督，又密切配合的農村新型治理機制，有效遏制了因資產處置不公、收益分配不平、集體資產流失等引發的矛盾糾紛，改善了黨群干群關系，促進了農村和諧穩定。

四、主要經驗

大理市農村產權改革試點，出臺了一系列制度，形成了一批典型案例模式，探索出了一些可復制、可推廣的改革試點經驗。

（一）尊重歷史、兼顧現實，破解集體經濟組織成員界定難題

各村在實踐中，對在冊的農業人口、在校大中專院校學生、現役軍人、服刑人員、婚遷人員等認定為組織成員較為一致，對掛靠戶不享受成員資格意見也較為一致。但對農轉非有安置工作的和目前在企事業單位工作的人員及其子女的成員資格認定和股權享受情況，各村在認定中存在差異，在界定組織成員中，均以“尊重歷史、兼顧現實”為原則，實行民主協商認定成員資格，促使改革得到了快速順利實施，并得到村民認可。

（二）采用原值評估方法，破解清產核資評估經費難題

制定《清產核資工作方案》，明確“除合并經濟組織、發生現金募集股等特殊情況外，原則上不對資產進行重估”。全市清產核資工作主要依托各級經管部門進行原值評估，在此基礎上進行折股量化，沒有聘請專業的評估機構進行評估，節省了大量的人力物力成本。

（三）厘清集體經濟組織界限,破解與原村、組產權邊界模糊難題

根據村組實際情況和歷史沿革，對行政村、自然村、村民小組三級集體資產分別進行改革，尊重了農村集體經濟組織的歷史，也較好的實現了“三級”股份合作社的獨立發展。

（四）因地制宜巧設貢獻股，破解股權設置資產量化難題

在個人股設置中，分為人口股和貢獻股。人口股的設置同質性較高，貢獻股的設置方法和享有的權利不盡一致。一種是貢獻股與人口股相分離，如登龍村和西門村均采用這種股權設置方式，但兩村也存在差異，登龍村實行貢獻股差額股份，西門村實行貢獻股等額股份。第二種是貢獻股和人口股合二為一，如大關邑村建立13 個股份合作社，每個股份合作社均把貢獻股和人口股合二為一，共同作為成員享受的股份，但股權配置系數不盡相同。第三種是不設置貢獻股，如下關鎮荷花村以1983年包產到戶的承包土地為依據，化繁為簡，按1 人配1 股，不設置貢獻股，1983 年后出生、遷入人員因沒有土地而不分配股份。

（五）方式靈活因村而異，破解股權管理難題

在股權管理實際操作中，鼓勵“多條腿”走路，不強求單一模式。如金星村實行動態管理模式“生增死減”，規定股權不得繼承、轉讓和贈與，不得抵押提現，集體經濟組織成員每年進行變動；東門村、西門村、天井村、登龍村、荷花村均實行靜態管理模式“生不增死不減”，成員固化，規定股權可以繼承、轉讓和贈與，不得抵押提現；大關邑村實行動靜結合管理模式，死亡和遷出人員的貢獻股可以由家庭繼承，實行靜態管理，成員股予以調減，新出生及遷入人員經認定為本集體經濟組織成員，相關股權按界定檔次進行享受，即成員股實行動態管理。

（六）政經分離，不搞一刀切，探索多元管理模式

集體經濟組織設有股東（代表）大會、理事會和監事會三大機構，重大事項實行民主決策、民主管理和民主監督。根據條件成熟與否確定是否實行政經分離，有條件的村組實行政經分離，但集體經濟組織財務與村級財務均實行賬目分設。

（七）尊重群眾首創精神，探索靈活持股模式

在不違背政策法規前提下，充分尊重群眾首創精神。有的村結合自身實際，探索非成員持股模式，對曾經為本集體經濟組織資產形成作出過貢獻，但身份已發生變化、無法認定成員資格的原村民，由村民代表會議對其以往貢獻情況進行綜合評分，并賦予相應股份收益權，可參與集體資產收益分配，但不享有集體經濟組織成員權利，對集體資產的經營、管理和處置沒有表決權。有的村探索按戶持股模式，以1983 年第一輪土地承包為基礎、以戶為單位進行股權設置，明確戶內人口變化與股權持有量脫鉤，實行“生不增股、死不減股”，戶內股權分配由各戶自行決定。