地方政府專項(xiàng)債券逆周期調(diào)控路徑研究

■葛立國(guó)（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)）

為貫徹落實(shí)我國(guó)地方政府逆周期調(diào)節(jié)發(fā)展目標(biāo)，發(fā)揮專項(xiàng)債券積極效用，加大地方政府發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)及重點(diǎn)領(lǐng)域支持力度，保障總體需求穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，投資形式更為靈活，緩解地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，保持地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康，在黨和國(guó)家指引下我國(guó)頒布《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，化解地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)危機(jī)，踐行結(jié)構(gòu)性去杠桿發(fā)展道路，秉持可控、有序、堅(jiān)定、適度理念，建立健全地方政府專項(xiàng)債券逆周期調(diào)控機(jī)制，開(kāi)展相關(guān)改革工作，擴(kuò)大專項(xiàng)債券規(guī)模，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)煥活發(fā)展生機(jī)，優(yōu)化配置地方金融資源，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更加高效，區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為均衡，在宏觀政策調(diào)配狀態(tài)下推動(dòng)政府專項(xiàng)債券市場(chǎng)良性發(fā)展。基于此，為助力政府及經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，探析發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券逆周期調(diào)控應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題顯得尤為重要。

一、地方債券逆周期調(diào)控要把握的原則問(wèn)題

為保障《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》可以得到貫徹落實(shí)，推動(dòng)地方政府穩(wěn)健發(fā)展，激發(fā)地方金融市場(chǎng)活力，確保地方政府專項(xiàng)債券逆周期調(diào)控與黨中央、金融市場(chǎng)發(fā)展需求相契合，緩解地方政府發(fā)展矛盾，提高相關(guān)調(diào)控決策有效性。

（1）疏堵結(jié)合。通過(guò)改革擺脫地方專項(xiàng)債券模式論發(fā)展誤區(qū)，緩解地方發(fā)展矛盾，解決地方政府專項(xiàng)債券逆周期調(diào)控問(wèn)題，為此需秉持“疏堵結(jié)合”原則，在科學(xué)解決地方政府債務(wù)危機(jī)問(wèn)題、無(wú)序舉債問(wèn)題、隱性債務(wù)等問(wèn)題前提下，落實(shí)逆周期調(diào)控目標(biāo)，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府發(fā)展邊界更為清晰，根據(jù)國(guó)家政策及相關(guān)法律法規(guī)開(kāi)展融資活動(dòng)，提高投資有效性，使宏觀經(jīng)濟(jì)體系更為健康。

（2）協(xié)調(diào)配合。累積地方政府專項(xiàng)債券逆周期調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)黨中央要求及地方政府發(fā)展其實(shí)需求優(yōu)化配置調(diào)控資源，打好政策“組合拳”，實(shí)現(xiàn)投資、貨幣、財(cái)政高效配合目標(biāo)。這就需要保障地方政府專項(xiàng)債券種類豐富，加大重大公益項(xiàng)目等相關(guān)難以進(jìn)行商業(yè)化融資與發(fā)展項(xiàng)目扶持力度，發(fā)揮相關(guān)調(diào)控效用，為地方政府專項(xiàng)債券多元化發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，加之金融服務(wù)及貨幣政策適度配合，實(shí)現(xiàn)科學(xué)融資目標(biāo)，滿足地方政府專項(xiàng)債券商業(yè)化發(fā)展需求。

（3）突出關(guān)鍵。發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券逆周期調(diào)控不可“眉毛胡子一把抓”，找準(zhǔn)債券逆周期關(guān)注要點(diǎn)，以此為由打造地方政府專項(xiàng)債券逆周期調(diào)控體系，集中資金資源彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)短板，帶動(dòng)地方發(fā)展，解決融資項(xiàng)目后續(xù)資金配置問(wèn)題，提高融資項(xiàng)目科學(xué)性、有效性，用關(guān)鍵項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展，達(dá)到優(yōu)化配置融資資源的目的。

（4）防控風(fēng)險(xiǎn)。地方政府需樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，立足金融市場(chǎng)，探析專項(xiàng)債券發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，以此為由制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控機(jī)制，從宏觀視角出發(fā)提升地方政府償債能力、舉債能力。在重大公益項(xiàng)目中推行專項(xiàng)債券，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目與融資形式同步發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)推行財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理及風(fēng)險(xiǎn)防控等制度，完善商業(yè)化審批體系，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方政府專項(xiàng)債券逆周期調(diào)控帶來(lái)的消極影響。

（5）穩(wěn)定預(yù)期。在加大地方政府專項(xiàng)債券逆周期調(diào)控力度前提下，需根據(jù)金融市場(chǎng)發(fā)展實(shí)況，結(jié)合重大公益項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，做好主動(dòng)調(diào)節(jié)、微調(diào)、預(yù)調(diào)等工作，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)發(fā)展目標(biāo)，使宏觀調(diào)控張弛有度且受金融市場(chǎng)引導(dǎo)，最終達(dá)到振興地方經(jīng)濟(jì)預(yù)期。基于此，我國(guó)需以去杠桿、結(jié)構(gòu)性改革為總方向，根據(jù)地方發(fā)展實(shí)況制定總目標(biāo)及調(diào)控總方針，針對(duì)新項(xiàng)目應(yīng)推行倒查責(zé)任、終身問(wèn)責(zé)等制度，為營(yíng)建穩(wěn)定、和諧、高效調(diào)控氛圍奠定基礎(chǔ)[1]。

二、融資問(wèn)題是逆周期調(diào)控成效的關(guān)鍵所在

融資是地方政府專項(xiàng)債券市場(chǎng)發(fā)展重要一環(huán)，一旦融資工作阻力重重，將直接影響相關(guān)逆周期調(diào)控成效，無(wú)法實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)資源優(yōu)化配置發(fā)展目標(biāo)，為此需立足新時(shí)代背景下地方政府融資新常態(tài)，探析相關(guān)逆周期調(diào)控應(yīng)注意的幾個(gè)融資工作問(wèn)題，在穩(wěn)定預(yù)期原則加持下助力政府提高債券收益率。

（1）明確標(biāo)準(zhǔn)。地方政府需明確債券項(xiàng)目調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)，為發(fā)揮債券融資及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)效用奠定基礎(chǔ)，保障政府公益性重大項(xiàng)目可順利落成。針對(duì)無(wú)收益項(xiàng)目應(yīng)在統(tǒng)籌債券及財(cái)政預(yù)算前提下整合資金資源，若相關(guān)項(xiàng)目具有一定收益則需開(kāi)發(fā)全新債券融資項(xiàng)目，部分兼具公益性、效益性融資項(xiàng)目，同時(shí)具備一定剩余專項(xiàng)收入項(xiàng)目需項(xiàng)目單位以剩余專項(xiàng)收入為依托進(jìn)行市場(chǎng)化融資，使融資標(biāo)準(zhǔn)更加明確，為科學(xué)開(kāi)展相關(guān)逆周期調(diào)控工作指明方向[2]。

（2）關(guān)注要點(diǎn)。地方政府在優(yōu)化配置發(fā)展資源前提下明晰自身發(fā)展特色，開(kāi)發(fā)富有代表性、重要性、突出性的項(xiàng)目，并開(kāi)展融資活動(dòng)，這就需要地方政府關(guān)注要點(diǎn)項(xiàng)目，如重大公益性項(xiàng)目等，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、政府及相關(guān)組織按照我國(guó)法律法規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化融資活動(dòng)，支持地方政府要點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。例如，某少數(shù)民族地方政府在推行“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略時(shí)，為建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”，以PPP 模式為依托，以“少數(shù)民族文化建設(shè)”為目標(biāo)，豐富地方政府專項(xiàng)債券融資方法，集中力量建設(shè)鄉(xiāng)村，開(kāi)發(fā)少數(shù)民族文旅項(xiàng)目，發(fā)展少數(shù)民族紀(jì)念品市場(chǎng)，確保“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)資金充足，債券種類隨之豐富，繼而完成“鄉(xiāng)村振興”任務(wù)。鐵路、機(jī)場(chǎng)、水利、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、供熱、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、自然災(zāi)害防控體系等均屬于新時(shí)代地方政府發(fā)展要點(diǎn)，為此地方政府需在“十三五”規(guī)劃指引下加大融資項(xiàng)目開(kāi)發(fā)力度。

（3）條件支持。首先需提供政策性、導(dǎo)向性支持，使專項(xiàng)債券逆周期調(diào)控更富有效性，確保地方發(fā)展與國(guó)家整體發(fā)展方向一致，避免浪費(fèi)經(jīng)濟(jì)資源，其次需提供基礎(chǔ)性及配套性融資支持，鼓勵(lì)銀行、保險(xiǎn)企業(yè)及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)支持債券項(xiàng)目，支持項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位推行信用類公司債券，在債券標(biāo)準(zhǔn)加持下鼓勵(lì)豐富專項(xiàng)債券項(xiàng)目。例如，可按照債券標(biāo)準(zhǔn)及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，以黨和國(guó)家政策為先導(dǎo)，打造標(biāo)桿型、榜樣型專項(xiàng)債券項(xiàng)目，如供氣項(xiàng)目、供電項(xiàng)目、高速公路等項(xiàng)目，根據(jù)相關(guān)項(xiàng)目建立健全評(píng)估體系，以此為由提供融資條件。部分專項(xiàng)債券可以作為項(xiàng)目啟動(dòng)資本金，同時(shí)以收益水平為標(biāo)準(zhǔn)控制專項(xiàng)債券利用情況，不可將相關(guān)債券作為產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)基金、政府投資基金等其他種類基金資金來(lái)源，不可設(shè)立子公司、殼公司等運(yùn)營(yíng)及注資環(huán)節(jié)，為實(shí)現(xiàn)去杠桿調(diào)控目標(biāo)奠定基礎(chǔ)[3]。

三、完善配套措施解決后續(xù)各項(xiàng)問(wèn)題

（1）做好地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目推介工作。為提高地方政府項(xiàng)目債券披露力度，吸引更多個(gè)人、企業(yè)或組織機(jī)構(gòu)參與到融資活動(dòng)中，應(yīng)通過(guò)集中公告及印發(fā)項(xiàng)目清單等手段加大地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目介紹力度，做好相關(guān)項(xiàng)目推介工作，以該工作為紐帶拉近公眾與地方專項(xiàng)債券的距離，確保公眾更為了解相關(guān)債券，為此金融機(jī)構(gòu)及公益型服務(wù)等組織應(yīng)配合政府完成相關(guān)工作，在自愿化、商業(yè)化原則加持下確保項(xiàng)目落地[4]。

（2）償債能力與專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資能力需相匹配。為規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化配置經(jīng)濟(jì)資源，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，需地方政府樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加大重大公益性項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估力度，對(duì)其融資能力、償債能力、經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)行預(yù)估，分析項(xiàng)目收益及還本付息比率，確保二者相匹配，根據(jù)評(píng)估結(jié)果設(shè)計(jì)融資方案，確保融資活動(dòng)科學(xué)高效，收益與產(chǎn)出平衡，體現(xiàn)項(xiàng)目生命周期，確保融資本息、專項(xiàng)債券能被預(yù)期收益覆蓋。這就需要地方政府在踐行國(guó)家政策前提下融入市場(chǎng)，受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)沖擊，被市場(chǎng)供需關(guān)系所帶動(dòng)，在市場(chǎng)化、政策化融資加持下，搜集整合一切有利于披露項(xiàng)目融資的信息，精準(zhǔn)預(yù)計(jì)專項(xiàng)收益，為優(yōu)化項(xiàng)目融資方案提供依據(jù)，達(dá)到規(guī)避專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（3）建立差別性信用等級(jí)評(píng)價(jià)體系。首先，我國(guó)應(yīng)指引地方政府建立統(tǒng)一、高效、全面、深入債務(wù)信息公開(kāi)交流互動(dòng)平臺(tái)，以網(wǎng)絡(luò)為依托加大債務(wù)信息披露力度，為投資者科學(xué)選擇融資項(xiàng)目提供依據(jù)，定期公開(kāi)地方政府債務(wù)率、債務(wù)限額、償債率、余額、債券發(fā)行情況、財(cái)政狀況、存續(xù)期管理等情況，在信息技術(shù)加持下建立大數(shù)據(jù)分析體系，用以挖掘地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展?jié)摿Γ黄浯危鞔_信用評(píng)價(jià)等級(jí)，以地方政府債務(wù)實(shí)況為導(dǎo)向，以提升風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力為依托，以反饋實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，制定差別性信用評(píng)價(jià)等級(jí)，加強(qiáng)融資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、評(píng)估、監(jiān)管；最后，加大信用評(píng)價(jià)反饋力度，以便及時(shí)調(diào)整相關(guān)評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)信用等級(jí)評(píng)價(jià)體系科學(xué)發(fā)展。

（4）推動(dòng)地方政府專項(xiàng)債券朝著市場(chǎng)化方向發(fā)展。為保障地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行科學(xué)合理，契合新時(shí)代地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求，需積極推動(dòng)地方政府專項(xiàng)債券市場(chǎng)化發(fā)展，受金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)沖擊，在競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)程中了解地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展短板，以債券發(fā)行情況為依托反饋地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)況，以此為由明確地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要點(diǎn)，積極開(kāi)發(fā)專項(xiàng)融資項(xiàng)目，豐富投資群體，創(chuàng)新融資模式，滿足融資需求，調(diào)節(jié)債券期限，使各個(gè)有關(guān)專項(xiàng)債券發(fā)展的要素處于最優(yōu)狀態(tài)，在推進(jìn)重大公益項(xiàng)目融資前提下，賦予地方專項(xiàng)債券市場(chǎng)發(fā)展活力，接受市場(chǎng)的監(jiān)督與指引，并在國(guó)家宏觀調(diào)控政策支持下推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)與時(shí)俱進(jìn)[5]。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，為提高我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行逆周期調(diào)控質(zhì)量，需做好地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目推介工作，償債能力與專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資能力需相匹配，建立差別性信用等級(jí)評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)地方政府專項(xiàng)債券朝著市場(chǎng)化方向發(fā)展，解決新時(shí)代地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)程中存在的問(wèn)題，落實(shí)逆周期調(diào)控目標(biāo)，在優(yōu)化配置經(jīng)濟(jì)資源前提下推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展。