地方政府專項債券逆周期調控路徑研究

■葛立國（中國社會科學院大學）

為貫徹落實我國地方政府逆周期調節(jié)發(fā)展目標，發(fā)揮專項債券積極效用，加大地方政府發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)及重點領域支持力度，保障總體需求穩(wěn)定，經濟結構得以優(yōu)化，投資形式更為靈活，緩解地方政府財政負擔，保持地方經濟穩(wěn)定健康，在黨和國家指引下我國頒布《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，化解地方政府發(fā)展經濟危機，踐行結構性去杠桿發(fā)展道路，秉持可控、有序、堅定、適度理念，建立健全地方政府專項債券逆周期調控機制，開展相關改革工作，擴大專項債券規(guī)模，使市場經濟煥活發(fā)展生機，優(yōu)化配置地方金融資源，使經濟運行更加高效，區(qū)間經濟發(fā)展更為均衡，在宏觀政策調配狀態(tài)下推動政府專項債券市場良性發(fā)展。基于此，為助力政府及經濟良性發(fā)展，探析發(fā)行地方政府專項債券逆周期調控應注意的幾個問題顯得尤為重要。

一、地方債券逆周期調控要把握的原則問題

為保障《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》可以得到貫徹落實，推動地方政府穩(wěn)健發(fā)展，激發(fā)地方金融市場活力，確保地方政府專項債券逆周期調控與黨中央、金融市場發(fā)展需求相契合，緩解地方政府發(fā)展矛盾，提高相關調控決策有效性。

（1）疏堵結合。通過改革擺脫地方專項債券模式論發(fā)展誤區(qū)，緩解地方發(fā)展矛盾，解決地方政府專項債券逆周期調控問題，為此需秉持“疏堵結合”原則，在科學解決地方政府債務危機問題、無序舉債問題、隱性債務等問題前提下，落實逆周期調控目標，確保市場經濟與政府發(fā)展邊界更為清晰，根據國家政策及相關法律法規(guī)開展融資活動，提高投資有效性，使宏觀經濟體系更為健康。

（2）協(xié)調配合。累積地方政府專項債券逆周期調控經驗，根據黨中央要求及地方政府發(fā)展其實需求優(yōu)化配置調控資源，打好政策“組合拳”，實現(xiàn)投資、貨幣、財政高效配合目標。這就需要保障地方政府專項債券種類豐富，加大重大公益項目等相關難以進行商業(yè)化融資與發(fā)展項目扶持力度，發(fā)揮相關調控效用，為地方政府專項債券多元化發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，加之金融服務及貨幣政策適度配合，實現(xiàn)科學融資目標，滿足地方政府專項債券商業(yè)化發(fā)展需求。

（3）突出關鍵。發(fā)行地方政府專項債券逆周期調控不可“眉毛胡子一把抓”，找準債券逆周期關注要點，以此為由打造地方政府專項債券逆周期調控體系，集中資金資源彌補經濟建設短板，帶動地方發(fā)展，解決融資項目后續(xù)資金配置問題，提高融資項目科學性、有效性，用關鍵項目驅動地方政府經濟發(fā)展，達到優(yōu)化配置融資資源的目的。

（4）防控風險。地方政府需樹立風險意識，立足金融市場，探析專項債券發(fā)展風險，以此為由制定風險預控機制，從宏觀視角出發(fā)提升地方政府償債能力、舉債能力。在重大公益項目中推行專項債券，實現(xiàn)項目與融資形式同步發(fā)展目標，通過推行財務管理、項目管理及風險防控等制度，完善商業(yè)化審批體系，規(guī)避風險對地方政府專項債券逆周期調控帶來的消極影響。

（5）穩(wěn)定預期。在加大地方政府專項債券逆周期調控力度前提下，需根據金融市場發(fā)展實況，結合重大公益項目建設進度，做好主動調節(jié)、微調、預調等工作，實現(xiàn)穩(wěn)中求進發(fā)展目標，使宏觀調控張弛有度且受金融市場引導，最終達到振興地方經濟預期。基于此，我國需以去杠桿、結構性改革為總方向，根據地方發(fā)展實況制定總目標及調控總方針，針對新項目應推行倒查責任、終身問責等制度，為營建穩(wěn)定、和諧、高效調控氛圍奠定基礎[1]。

二、融資問題是逆周期調控成效的關鍵所在

融資是地方政府專項債券市場發(fā)展重要一環(huán)，一旦融資工作阻力重重，將直接影響相關逆周期調控成效，無法實現(xiàn)金融市場資源優(yōu)化配置發(fā)展目標，為此需立足新時代背景下地方政府融資新常態(tài)，探析相關逆周期調控應注意的幾個融資工作問題，在穩(wěn)定預期原則加持下助力政府提高債券收益率。

（1）明確標準。地方政府需明確債券項目調控標準，為發(fā)揮債券融資及市場經濟發(fā)展帶動效用奠定基礎，保障政府公益性重大項目可順利落成。針對無收益項目應在統(tǒng)籌債券及財政預算前提下整合資金資源，若相關項目具有一定收益則需開發(fā)全新債券融資項目，部分兼具公益性、效益性融資項目，同時具備一定剩余專項收入項目需項目單位以剩余專項收入為依托進行市場化融資，使融資標準更加明確，為科學開展相關逆周期調控工作指明方向[2]。

（2）關注要點。地方政府在優(yōu)化配置發(fā)展資源前提下明晰自身發(fā)展特色，開發(fā)富有代表性、重要性、突出性的項目，并開展融資活動，這就需要地方政府關注要點項目，如重大公益性項目等，引導金融機構、政府及相關組織按照我國法律法規(guī)開展市場化融資活動，支持地方政府要點項目建設。例如，某少數民族地方政府在推行“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略時，為建設“美麗鄉(xiāng)村”，以PPP 模式為依托，以“少數民族文化建設”為目標，豐富地方政府專項債券融資方法，集中力量建設鄉(xiāng)村，開發(fā)少數民族文旅項目，發(fā)展少數民族紀念品市場，確保“美麗鄉(xiāng)村”建設資金充足，債券種類隨之豐富，繼而完成“鄉(xiāng)村振興”任務。鐵路、機場、水利、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境保護、供熱、城鄉(xiāng)基礎設施、自然災害防控體系等均屬于新時代地方政府發(fā)展要點，為此地方政府需在“十三五”規(guī)劃指引下加大融資項目開發(fā)力度。

（3）條件支持。首先需提供政策性、導向性支持，使專項債券逆周期調控更富有效性，確保地方發(fā)展與國家整體發(fā)展方向一致，避免浪費經濟資源，其次需提供基礎性及配套性融資支持，鼓勵銀行、保險企業(yè)及相關金融機構支持債券項目，支持項目負責單位推行信用類公司債券，在債券標準加持下鼓勵豐富專項債券項目。例如，可按照債券標準及地方經濟發(fā)展需求，以黨和國家政策為先導，打造標桿型、榜樣型專項債券項目，如供氣項目、供電項目、高速公路等項目，根據相關項目建立健全評估體系，以此為由提供融資條件。部分專項債券可以作為項目啟動資本金，同時以收益水平為標準控制專項債券利用情況，不可將相關債券作為產業(yè)投資基金、股權基金、政府投資基金等其他種類基金資金來源，不可設立子公司、殼公司等運營及注資環(huán)節(jié)，為實現(xiàn)去杠桿調控目標奠定基礎[3]。

三、完善配套措施解決后續(xù)各項問題

（1）做好地方政府專項債券項目推介工作。為提高地方政府項目債券披露力度，吸引更多個人、企業(yè)或組織機構參與到融資活動中，應通過集中公告及印發(fā)項目清單等手段加大地方政府專項債券項目介紹力度，做好相關項目推介工作，以該工作為紐帶拉近公眾與地方專項債券的距離，確保公眾更為了解相關債券，為此金融機構及公益型服務等組織應配合政府完成相關工作，在自愿化、商業(yè)化原則加持下確保項目落地[4]。

（2）償債能力與專項債券項目融資能力需相匹配。為規(guī)避融資風險，優(yōu)化配置經濟資源，推動地方經濟良性發(fā)展，需地方政府樹立風險意識，加大重大公益性項目風險評估力度，對其融資能力、償債能力、經濟收益進行預估，分析項目收益及還本付息比率，確保二者相匹配，根據評估結果設計融資方案，確保融資活動科學高效，收益與產出平衡，體現(xiàn)項目生命周期，確保融資本息、專項債券能被預期收益覆蓋。這就需要地方政府在踐行國家政策前提下融入市場，受市場競爭沖擊，被市場供需關系所帶動，在市場化、政策化融資加持下，搜集整合一切有利于披露項目融資的信息，精準預計專項收益，為優(yōu)化項目融資方案提供依據，達到規(guī)避專項債券項目融資風險的目的。

（3）建立差別性信用等級評價體系。首先，我國應指引地方政府建立統(tǒng)一、高效、全面、深入債務信息公開交流互動平臺，以網絡為依托加大債務信息披露力度，為投資者科學選擇融資項目提供依據，定期公開地方政府債務率、債務限額、償債率、余額、債券發(fā)行情況、財政狀況、存續(xù)期管理等情況，在信息技術加持下建立大數據分析體系，用以挖掘地方政府專項債券發(fā)展?jié)摿Γ黄浯危鞔_信用評價等級，以地方政府債務實況為導向，以提升風險評估能力為依托，以反饋實際風險為目標，制定差別性信用評價等級，加強融資風險預警、評估、監(jiān)管；最后，加大信用評價反饋力度，以便及時調整相關評價體系，推動信用等級評價體系科學發(fā)展。

（4）推動地方政府專項債券朝著市場化方向發(fā)展。為保障地方政府專項債券發(fā)行科學合理，契合新時代地方經濟建設需求，需積極推動地方政府專項債券市場化發(fā)展，受金融市場競爭沖擊，在競爭進程中了解地方政府專項債券發(fā)展短板，以債券發(fā)行情況為依托反饋地方經濟發(fā)展實況，以此為由明確地方經濟發(fā)展要點，積極開發(fā)專項融資項目，豐富投資群體，創(chuàng)新融資模式，滿足融資需求，調節(jié)債券期限，使各個有關專項債券發(fā)展的要素處于最優(yōu)狀態(tài)，在推進重大公益項目融資前提下，賦予地方專項債券市場發(fā)展活力，接受市場的監(jiān)督與指引，并在國家宏觀調控政策支持下推動地方經濟與時俱進[5]。

四、結束語

綜上所述，為提高我國地方政府專項債券發(fā)行逆周期調控質量，需做好地方政府專項債券項目推介工作，償債能力與專項債券項目融資能力需相匹配，建立差別性信用等級評價體系，推動地方政府專項債券朝著市場化方向發(fā)展，解決新時代地方政府專項債券發(fā)行進程中存在的問題，落實逆周期調控目標，在優(yōu)化配置經濟資源前提下推動地方經濟科學發(fā)展。