動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序中的基本制度探討

劉玉林，曲平安

（1.河南省南陽(yáng)市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南南陽(yáng) 473000；2.河南省唐河縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南南陽(yáng) 473400）

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰過(guò)程中在時(shí)間和空間上的表現(xiàn)形式，即動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在做出動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰行為時(shí)必須遵守的步驟、順序、方式和時(shí)限等相關(guān)要求。為嚴(yán)格執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，切實(shí)保障相對(duì)人的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等合法權(quán)益，《行政處罰法》第三、六、三十一、三十七、四十條和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第十九、二十、三十六、四十二條等都規(guī)定了行政處罰過(guò)程中應(yīng)遵循的基本程序性制度，這些基本制度是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在行政處罰過(guò)程中必須執(zhí)行的程序性制度，否則會(huì)導(dǎo)致行政處罰無(wú)效。筆者結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)行了梳理，以期與業(yè)內(nèi)同仁共同學(xué)習(xí)。

1 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序的告知制度

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序的告知制度是指動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員在實(shí)施行政處罰的過(guò)程中，依法將當(dāng)事人應(yīng)該知曉的事項(xiàng)通過(guò)一定的途徑和方式告訴當(dāng)事人的一種執(zhí)法程序性制度。處罰告知主要包括告知行政處罰決定的內(nèi)容、事實(shí)、理由和法律依據(jù)，告知當(dāng)事人在法定期限內(nèi)履行方式和提起行政復(fù)議、訴訟的救濟(jì)權(quán)利與途徑等。告知的形式和方法，可分為口頭告知、書(shū)面告知、郵寄告知和公告告知等。告知后，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，經(jīng)復(fù)核應(yīng)當(dāng)予以采納的，要給予采納并記入卷宗。

2 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序的聽(tīng)證制度

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序中的聽(tīng)證制度是指動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出行政處罰決定之前，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)告知決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，符合聽(tīng)證條件的并告知當(dāng)事人依法享有聽(tīng)證權(quán)利，由當(dāng)事人參加聽(tīng)證陳述意見(jiàn)、提供證據(jù)，以及動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)聽(tīng)取意見(jiàn)、查明事實(shí)，并作出相應(yīng)處罰決定的一種程序性法律制度。按照《行政處罰法》《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序中的聽(tīng)證是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在作出責(zé)令停業(yè)、吊銷許可證、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)所組織的聽(tīng)證，在聽(tīng)證程序中，當(dāng)事人有權(quán)提出有利于自己的證據(jù)，有權(quán)充分表達(dá)自己的意見(jiàn)和主張，有權(quán)反駁不利于自己的證據(jù)，有權(quán)和執(zhí)法人員進(jìn)行對(duì)質(zhì)辯論。關(guān)于動(dòng)物衛(wèi)生處罰聽(tīng)證制度在執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

2.1 處罰聽(tīng)證的適用條件

對(duì)于動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的聽(tīng)證程序，必須符合兩個(gè)基本條件，且同時(shí)具備。一是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、較大數(shù)額罰款等三種重大行政處罰，二是當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提出聽(tīng)證要求。也就是說(shuō)，如果沒(méi)有作出三種重大行政處罰和當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提出聽(tīng)證要求，就沒(méi)有處罰的聽(tīng)證程序。這里需要大家注意的是，對(duì)處罰聽(tīng)證的適用條件《行政處罰法》第四十二條規(guī)定是“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等”，而《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四十二條規(guī)定是“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證照、較大數(shù)額罰款”，《農(nóng)業(yè)行政處罰程序》沒(méi)有使用“等”，縮小了適用范圍。

2.2 聽(tīng)證告知和聽(tīng)證通知

聽(tīng)證告知是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出處罰決定前將處罰決定的事實(shí)和法律理由，依法告知當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人的活動(dòng)。聽(tīng)證通知是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)將有關(guān)舉行處罰聽(tīng)證的事項(xiàng)依法通知當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人，以便當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人及時(shí)參加聽(tīng)證活動(dòng)的通知書(shū)。聽(tīng)證通知書(shū)的內(nèi)容主要包括舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)和方式等，方便當(dāng)事人申請(qǐng)回避和準(zhǔn)備證據(jù)、通知證人等。

2.3 公開(kāi)舉行聽(tīng)證

公開(kāi)為原則，不公開(kāi)是例外。除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的，聽(tīng)證不公開(kāi)舉行外，其它聽(tīng)證一般公開(kāi)進(jìn)行，公開(kāi)聽(tīng)證允許群眾旁聽(tīng)，有利讓社會(huì)公民有機(jī)會(huì)了解動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政處罰決定的過(guò)程，接受法律教育。

2.4 委托代理人參加

在聽(tīng)證中行政相對(duì)人可以委托代理人參加聽(tīng)證，并向代理人出具委托書(shū)。但是，對(duì)于聽(tīng)證會(huì)中的主持人員，應(yīng)是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中具備聽(tīng)證主持人資格的非本案調(diào)查人員主持，不能委托動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)以外的其它人員主持聽(tīng)證。

3 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序的信息公開(kāi)制度

信息公開(kāi)分為主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)，涉及主動(dòng)公開(kāi)的事項(xiàng)無(wú)須公民申請(qǐng)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)就應(yīng)通過(guò)各種形式、提供各種便利公開(kāi)信息，如動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過(guò)執(zhí)法辦案網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、國(guó)家信用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等將處罰對(duì)象、案由、結(jié)果等向社會(huì)公示。依申請(qǐng)公開(kāi)，需要行政相對(duì)人或其他公民提出申請(qǐng)，經(jīng)審核后方能進(jìn)行公開(kāi)，不符合公開(kāi)規(guī)定的不予公開(kāi)。執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)注意3 方面：

1）公開(kāi)的主體動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰過(guò)程中實(shí)施信息公開(kāi)的法定主體，就是負(fù)有特定公開(kāi)義務(wù)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

2）公開(kāi)的對(duì)象對(duì)于動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰信息的公開(kāi)對(duì)象，主要包括一般社會(huì)公眾、相對(duì)人和相關(guān)利害關(guān)系人。

3）公開(kāi)的內(nèi)容處罰信息的公開(kāi)主要是動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的依據(jù)、事實(shí)和理由，以及執(zhí)法人員等相關(guān)內(nèi)容，并不是所有內(nèi)容無(wú)限的公開(kāi)。

4 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序的表明身份制度

表明身份制度，在《行政處罰法》第34 條、第37 條和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第19 條等均有明確規(guī)定。無(wú)論是行政處罰簡(jiǎn)易程序和一般程序，執(zhí)法人員都應(yīng)出示執(zhí)法身份證件，尤其是第一次出現(xiàn)場(chǎng)，首先就是要出示執(zhí)法證件表明身份。在執(zhí)法實(shí)踐中，如何體現(xiàn)執(zhí)法人員履行了表明身份，主要有兩種方法：一是在《詢問(wèn)筆錄》、《現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄》進(jìn)行表述記載，讓當(dāng)事人確認(rèn)，在檢查、詢問(wèn)過(guò)程中體現(xiàn)，二是在出示執(zhí)法證件時(shí)進(jìn)行拍照、使用執(zhí)法記錄儀錄像，以照片、視頻資料的形式進(jìn)行固定。

5 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序的回避制度

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序中的回避制度是指動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中的執(zhí)法人員在行政處罰過(guò)程中，因其與所處理的執(zhí)法行為有利害關(guān)系，為保證處罰處理結(jié)果和程序的公正性，根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)或執(zhí)法人員的請(qǐng)求，依法終止其執(zhí)行職務(wù)的行使，并由他人代理的一種法律制度。在執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)注意以下2 點(diǎn)：

1）回避人員的確定回避的人員不僅包括《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定的案件調(diào)查人員和負(fù)責(zé)人，而且也應(yīng)包括處罰案件的審理人、聽(tīng)證人員、鑒定人等與處罰案件有直接利害關(guān)系的人。

2）回避的程序一是申請(qǐng)，自行回避的應(yīng)由負(fù)責(zé)人、案件調(diào)查人自行提出申請(qǐng)，說(shuō)明理由；依申請(qǐng)回避的，應(yīng)由當(dāng)事人向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，說(shuō)明理由，這兩種回避申請(qǐng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都應(yīng)記錄在案。二是決定，案件調(diào)查人員的回避，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人決定；負(fù)責(zé)人的回避，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人集體決定。

6 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序的審裁分離制度

具體辦案人員行使調(diào)查權(quán)，是否處罰由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法制部門(mén)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人決定，或重大案件集體討論決定。要強(qiáng)調(diào)說(shuō)明的是，動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰簡(jiǎn)易程序的案件，作出處罰決定的執(zhí)法人員是融調(diào)查身份和決定身份于一體，不執(zhí)行審裁分離。

7 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序的期間制度

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序中的期間制度也稱時(shí)效制度，是動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的全過(guò)程或其各個(gè)階段應(yīng)受到法定時(shí)間限制的制度。按照行政處罰程序的階段不同，可分為追訴期間、執(zhí)行期間、救濟(jì)期間等等。在執(zhí)法實(shí)踐中，具體要求如下：

7.1 追溯期間的規(guī)定

《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。即行政處罰追訴時(shí)效原則上為兩年，法律另有規(guī)定的除外。當(dāng)行政機(jī)關(guān)兩年內(nèi)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)違法行為，不再給予處罰。

7.2 處罰告知與聽(tīng)證階段期間規(guī)定

當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自行政處罰事先告知書(shū)簽收之日起3 個(gè)工作日內(nèi)，行使陳述、申辯權(quán)或者要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在舉行聽(tīng)證的7 日前通知當(dāng)事人。

7.3 送達(dá)階段期間的規(guī)定

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出行政處罰決定后，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)送給當(dāng)事人，當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)在7 日內(nèi)依照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達(dá)當(dāng)事人。采取公告送達(dá)的，自公告發(fā)布之日起60 日后即視為送達(dá)。郵寄送達(dá)的，掛號(hào)回執(zhí)上注明的收件日期為送達(dá)日期。

7.4 執(zhí)行階段期間規(guī)定

當(dāng)事人收到行政罰款決定書(shū)后，應(yīng)當(dāng)自收到處罰決定書(shū)之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，應(yīng)當(dāng)自收繳罰款之日起(在水上收繳的自抵岸之日起)2 日內(nèi)，交至所在的執(zhí)法機(jī)關(guān)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在2 日內(nèi)將罰款繳付指定的銀行。

7.5 處罰救濟(jì)和賠償階段期間的規(guī)定

當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以自知道該行政行為作出之日起六十日內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議。法律另有規(guī)定的除外。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可自收到復(fù)議決定書(shū)之日起或者復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法提起行政訴訟。法律另有規(guī)定的除外。當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以自知道該行政處罰作出之日起6 個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟。法律另有規(guī)定的除外。

8 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序的送達(dá)制度

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰程序中的送達(dá)制度是指動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照法定程序和方式，將處罰文書(shū)等送交當(dāng)事人的執(zhí)法程序性制度。《農(nóng)業(yè)部行政處罰程序規(guī)定》也明確了行政處罰的送達(dá)方式，主要有直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送和公告送達(dá)等。