淺談新型城鎮化下的我國地方政府債務問題

李健

【摘要】地方政府債務問題由來已久，但卻隨著新型城鎮化進度的進行才引起政府和社會各界的高度關注。地方政府債務是由于地方政府當期財力難以彌合當期財政支出（主要是基礎設施建設和公共服務供給所需的資金）缺口時必然采取的財政政策之一。而新型城鎮化則是我國經濟社會發展到一定階段的必然路徑之一。二者之間的關系并不是孤立或者獨立運行的，而是可以互相有機結合的。目前，學術理論界也在逐步通過新型城鎮化這個宏觀視角來剖析地方政府債務問題。本文行文基礎也是基于此，本文主要分為兩個部分，首先闡明當前地方政府債務對我國推進或者實現新型城鎮化的影響;然后從宏觀政策層面（主要是新型城鎮化視角上）對加強地方政府債務管理等問題提出幾項政策建議，以供后期參考。

【關鍵詞】地方政府債務 新型城鎮化 政策措施

一、當前地方政府債務現狀對推進新型城鎮化的影響

（一）債務真實規模的不準確對推進新型城鎮化確定合理的新增負債額度帶來困難。目前債務規模的數據對于各級政府而言并不是一系列確定的數據，地方政府沒有動力也沒有意愿對此進行統計和分析。而且對于地方政府債務管理而言，基本上都是以融資平臺或者融資公司為主導，政府相關部門進行監督管理，因此在數據統計上存在著失真和缺失等問題。盡管有一些政府部門現在也開始著力進行統計和定期公開，但是還是由于計算口徑、計算方法等諸多因素影響而導致的數據與真實數據有偏差。而這些偏差也為后期新型城鎮化確定合理新增負債額帶來困難。

（二）地方政府債務對土地出讓收入的高依賴程度為后續新增債務提高償還度增加了難度。由于我國稅制制度設計的特殊性，基于各地財政情況的差異，地方財力由于稅收收入的60%左右上繳中央國庫，導致面對日益增加的公共服務開支和基礎設施建設的時候顯得捉襟見肘，這也就為地方財力對于土地出讓金的依賴程度加深埋下了伏筆。據相關部門統計，市州以下區域，特別是大部分鄉鎮都是依靠土地出讓金來進行財政運轉和債務償還，受國家政策影響，這方面收入其實具有很大的不確定性和偶然性，因此這也為后續新增債務用于新型城鎮化建設增加了難度。

（三）地方政府債務管理機制的不健全增加了新型城鎮化新增債務的管理風險。地方政府債務管理一直屬于地方政府的“行政禁區”，這部分工作的行政管理既沒有上位法支撐和指導，也沒有地方政府的相關法律法規予以借鑒參考。同時，在具體管理上，各級政府基本上都是“九龍治水”，設立了各自的臨時的專管部門，但是互相之間既不隸屬也無行政制衡，只對政府自身予以匯報。另外，據統計調查，我國絕大部分地方政府未建立健全債務風險預警制度，也沒有對政府性債務予以監管，特別是融資平臺僅將政府債券和外債轉貸等少量債務納入預算管理，因此管理機制的不健全也容易帶來管理風險。

（四）地方政府債務隱含的財政金融風險為順利推進新型城鎮化帶來了隱患。地方政府債務主要依托的是融資公司、地方融資平臺等渠道進行。這種方式是為了規避中央監管的一種方式，其存在還是有一定的風險，比如其融資成本相對于銀行融資更高，一般高40%-60%，部分甚至高達70%以上。但是由于面對的是財政“三保”支出、公共服務支出、基礎設施建設等方面硬性要求和剛性支出，因此盡管還債成本高，但是地方政府首先考慮的還是盡快借到錢、融到資。因此地方政府有極大概率存在償債風險，這些風險在長期內積累，一旦出現局部違約，就在一定程度會進行傳導和波及，涉及面更寬、化解難度更大，這些也為順利推進新型城鎮化帶來了一定的隱患。

二、基于新型城鎮化視角加強地方政府債務管理的政策建議

（一）合理控制新型城鎮化地方政府債務規模。各級政府要落實中央關于新型城鎮化建設的政策，首先一定要明確考慮地方財政承受能力，特別是新型城鎮化所需要的資金規劃要與地方中期財政規劃有效對接。我們應該了解城鎮化不是突變式的革命，而是漸進的發展，不能追求大躍進式的建設。在這個理論基礎上，還要合理劃分中央和地方的事權與支出責任，特別是在目前地方財力不足和供給側結構性改革持續深入的現狀下，地方政府還在新型城鎮化方向上成為財力支撐是不切實際的。三是一定要合理真實客觀的對目前地方政府債務進行統計分析，要在科學統一的判斷標準下，對地方政府債務統計口徑予以規范，要組織專人專班來進行操作，及時準確地掌握真實情況，為下一步新型城鎮化地方債務規模的確定打好基礎。

（二）拓展地方政府償還資金來源。一是要強化對“土地財政”的監管。正如上文所述，土地財政存在偶然性和不確定性，對地方政府財力影響很大，因此一定要科學合理的進行土地規劃，不能因噎廢食、更不能飲鴆止渴，要根據用途、產出比等方面統籌規劃好各類用地，并積極做好相關配套工作。二是強化政策性金融促進新型城鎮化融資需求的功能。因為政策性金融機構一般資金成本更低，而且具有一定的靈活性和便利性，因此可以在這個過程中起到主導資金作用。

（三）提高地方政府債務資金使用效率。首先要提高管理水平，特別是提高新型城鎮化政府投資項目的管理水平。要完善好決策的邏輯鏈條，要廣泛運用專家學者、社會公示、輿論引導等方面的參謀助手作用，對政府投資項目予以全面檢查和論證。二是促進地方政府融資平臺轉型升級，要對這些平臺予以分類管理并結合實際情況進行改革重組，將其經營范圍控制在社會公益、市政工程等基礎設施建設等核心方面，并輔以專業公司予以指導，建立相關監督機制，提升其營運能力，為新型城鎮化推進奠定管理基礎。

參考文獻：

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