淺談新型城鎮(zhèn)化下的我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題

李健

【摘要】地方政府債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久，但卻隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)度的進(jìn)行才引起政府和社會(huì)各界的高度關(guān)注。地方政府債務(wù)是由于地方政府當(dāng)期財(cái)力難以彌合當(dāng)期財(cái)政支出（主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給所需的資金）缺口時(shí)必然采取的財(cái)政政策之一。而新型城鎮(zhèn)化則是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然路徑之一。二者之間的關(guān)系并不是孤立或者獨(dú)立運(yùn)行的，而是可以互相有機(jī)結(jié)合的。目前，學(xué)術(shù)理論界也在逐步通過(guò)新型城鎮(zhèn)化這個(gè)宏觀視角來(lái)剖析地方政府債務(wù)問(wèn)題。本文行文基礎(chǔ)也是基于此，本文主要分為兩個(gè)部分，首先闡明當(dāng)前地方政府債務(wù)對(duì)我國(guó)推進(jìn)或者實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的影響;然后從宏觀政策層面（主要是新型城鎮(zhèn)化視角上）對(duì)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理等問(wèn)題提出幾項(xiàng)政策建議，以供后期參考。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 新型城鎮(zhèn)化 政策措施

一、當(dāng)前地方政府債務(wù)現(xiàn)狀對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的影響

（一）債務(wù)真實(shí)規(guī)模的不準(zhǔn)確對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化確定合理的新增負(fù)債額度帶來(lái)困難。目前債務(wù)規(guī)模的數(shù)據(jù)對(duì)于各級(jí)政府而言并不是一系列確定的數(shù)據(jù)，地方政府沒(méi)有動(dòng)力也沒(méi)有意愿對(duì)此進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析。而且對(duì)于地方政府債務(wù)管理而言，基本上都是以融資平臺(tái)或者融資公司為主導(dǎo)，政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督管理，因此在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上存在著失真和缺失等問(wèn)題。盡管有一些政府部門現(xiàn)在也開始著力進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和定期公開，但是還是由于計(jì)算口徑、計(jì)算方法等諸多因素影響而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)與真實(shí)數(shù)據(jù)有偏差。而這些偏差也為后期新型城鎮(zhèn)化確定合理新增負(fù)債額帶來(lái)困難。

（二）地方政府債務(wù)對(duì)土地出讓收入的高依賴程度為后續(xù)新增債務(wù)提高償還度增加了難度。由于我國(guó)稅制制度設(shè)計(jì)的特殊性，基于各地財(cái)政情況的差異，地方財(cái)力由于稅收收入的60%左右上繳中央國(guó)庫(kù)，導(dǎo)致面對(duì)日益增加的公共服務(wù)開支和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時(shí)候顯得捉襟見肘，這也就為地方財(cái)力對(duì)于土地出讓金的依賴程度加深埋下了伏筆。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，市州以下區(qū)域，特別是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是依靠土地出讓金來(lái)進(jìn)行財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)和債務(wù)償還，受國(guó)家政策影響，這方面收入其實(shí)具有很大的不確定性和偶然性，因此這也為后續(xù)新增債務(wù)用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)增加了難度。

（三）地方政府債務(wù)管理機(jī)制的不健全增加了新型城鎮(zhèn)化新增債務(wù)的管理風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)管理一直屬于地方政府的“行政禁區(qū)”，這部分工作的行政管理既沒(méi)有上位法支撐和指導(dǎo)，也沒(méi)有地方政府的相關(guān)法律法規(guī)予以借鑒參考。同時(shí)，在具體管理上，各級(jí)政府基本上都是“九龍治水”，設(shè)立了各自的臨時(shí)的專管部門，但是互相之間既不隸屬也無(wú)行政制衡，只對(duì)政府自身予以匯報(bào)。另外，據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，我國(guó)絕大部分地方政府未建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，也沒(méi)有對(duì)政府性債務(wù)予以監(jiān)管，特別是融資平臺(tái)僅將政府債券和外債轉(zhuǎn)貸等少量債務(wù)納入預(yù)算管理，因此管理機(jī)制的不健全也容易帶來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)。

（四）地方政府債務(wù)隱含的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)為順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)了隱患。地方政府債務(wù)主要依托的是融資公司、地方融資平臺(tái)等渠道進(jìn)行。這種方式是為了規(guī)避中央監(jiān)管的一種方式，其存在還是有一定的風(fēng)險(xiǎn)，比如其融資成本相對(duì)于銀行融資更高，一般高40%-60%，部分甚至高達(dá)70%以上。但是由于面對(duì)的是財(cái)政“三保”支出、公共服務(wù)支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面硬性要求和剛性支出，因此盡管還債成本高，但是地方政府首先考慮的還是盡快借到錢、融到資。因此地方政府有極大概率存在償債風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)在長(zhǎng)期內(nèi)積累，一旦出現(xiàn)局部違約，就在一定程度會(huì)進(jìn)行傳導(dǎo)和波及，涉及面更寬、化解難度更大，這些也為順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)了一定的隱患。

二、基于新型城鎮(zhèn)化視角加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的政策建議

（一）合理控制新型城鎮(zhèn)化地方政府債務(wù)規(guī)模。各級(jí)政府要落實(shí)中央關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策，首先一定要明確考慮地方財(cái)政承受能力，特別是新型城鎮(zhèn)化所需要的資金規(guī)劃要與地方中期財(cái)政規(guī)劃有效對(duì)接。我們應(yīng)該了解城鎮(zhèn)化不是突變式的革命，而是漸進(jìn)的發(fā)展，不能追求大躍進(jìn)式的建設(shè)。在這個(gè)理論基礎(chǔ)上，還要合理劃分中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，特別是在目前地方財(cái)力不足和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)深入的現(xiàn)狀下，地方政府還在新型城鎮(zhèn)化方向上成為財(cái)力支撐是不切實(shí)際的。三是一定要合理真實(shí)客觀的對(duì)目前地方政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，要在科學(xué)統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)下，對(duì)地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑予以規(guī)范，要組織專人專班來(lái)進(jìn)行操作，及時(shí)準(zhǔn)確地掌握真實(shí)情況，為下一步新型城鎮(zhèn)化地方債務(wù)規(guī)模的確定打好基礎(chǔ)。

（二）拓展地方政府償還資金來(lái)源。一是要強(qiáng)化對(duì)“土地財(cái)政”的監(jiān)管。正如上文所述，土地財(cái)政存在偶然性和不確定性，對(duì)地方政府財(cái)力影響很大，因此一定要科學(xué)合理的進(jìn)行土地規(guī)劃，不能因噎廢食、更不能飲鴆止渴，要根據(jù)用途、產(chǎn)出比等方面統(tǒng)籌規(guī)劃好各類用地，并積極做好相關(guān)配套工作。二是強(qiáng)化政策性金融促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化融資需求的功能。因?yàn)檎咝越鹑跈C(jī)構(gòu)一般資金成本更低，而且具有一定的靈活性和便利性，因此可以在這個(gè)過(guò)程中起到主導(dǎo)資金作用。

（三）提高地方政府債務(wù)資金使用效率。首先要提高管理水平，特別是提高新型城鎮(zhèn)化政府投資項(xiàng)目的管理水平。要完善好決策的邏輯鏈條，要廣泛運(yùn)用專家學(xué)者、社會(huì)公示、輿論引導(dǎo)等方面的參謀助手作用，對(duì)政府投資項(xiàng)目予以全面檢查和論證。二是促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)，要對(duì)這些平臺(tái)予以分類管理并結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行改革重組，將其經(jīng)營(yíng)范圍控制在社會(huì)公益、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等核心方面，并輔以專業(yè)公司予以指導(dǎo)，建立相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，提升其營(yíng)運(yùn)能力，為新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)奠定管理基礎(chǔ)。

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