如何下好鄉村振興土地綜合整治這盤棋

【摘要】在當前深入推進鄉村振興戰略實施的情況下，通過有效方式盤活農村土地資源、開展土地綜合整治，既是解決當前土地資源利用矛盾的內在要求，也是發揮土地資源效用助力鄉村振興的客觀需要。要積極完善土地綜合整治政策體系、打造多元主體共同參與的土地綜合整治模式、構建土地流轉新機制，下好土地綜合整治這盤棋，為鄉村振興提供支撐保障。

【關鍵詞】鄉村振興 土地綜合整治 PPP模式 【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

土地綜合整治是對農村地區存在的低效和不合理利用的田、水、路、林、村等土地資源進行綜合規整和治理的活動。在當前深入推進鄉村振興戰略實施的情況下，通過有效方式盤活農村土地資源，激發土地資源利用活力，為實現鄉村振興目標提供土地資源保障，已然成為農村發展中的重要工作內容。

開展鄉村振興土地綜合整治的必要性

持續推進鄉村振興戰略實施的迫切需要。鄉村是鄉村振興戰略實施的主要空間，如果鄉村地區失去了發展的活力，鄉村振興戰略的實施就無從談起。而在鄉村的發展中，勞動力資源和土地資源是兩大“法寶”，是鄉村振興戰略實施的資源保障。近年來，我國鄉村地區勞動力資源發生的明顯變化使得土地資源利用方面表現出了一些新的特點：城鎮化水平的持續提高使得農村地區的勞動力資源總量出現明顯下降，進而導致諸如農宅無人居住、耕地撂荒等土地資源閑置現象增加。為有效應對勞動力流失對土地資源利用造成的沖擊，適應鄉村振興戰略實施對土地資源利用提出的新要求，就需要對鄉村閑置、荒蕪的土地進行綜合整治，發揮土地資源的規模效益。

盤活農村存量土地資源的基本要求。分散性是我國農村地區土地資源表現出的顯著性特征：一方面，受自然條件的影響，可供農村耕種、建設活動開展使用的土地資源往往呈現出地理位置上的零散分布性；另一方面，家庭聯產承包責任制背景下，土地的承包權、經營權被分配至各個家庭單位，這就使土地資源的經營使用出現了以單一家庭為形態的分散性。在當前農村地區因為人口流出而造成的土地限制、荒蕪情況增多的情況下，土地資源的分散性特點在一定程度上阻礙了土地資源的高效利用。因此，需要通過采取諸如土地平整、小田并大田、宅基地整治，以及明晰土地產權、激活土地二級市場等措施，對分散的土地進行規整、治理，以更好地適應土地資源規模化、集約化、高效化利用的要求。

當前農村土地綜合整治存在的短板與不足

土地綜合整治缺乏精細化的政策指導。為推進鄉村振興戰略實施，近年來，國家先后出臺了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案（2018年-2020年）》 《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》等一系列有關農村土地資源利用的政策性文件，為全國范圍內的土地綜合整治工作提供了明確的方向和規則。然而其更多地集中在當前土地資源開發、利用等方面，對土地資源的整治尚缺乏全面、細致的說明與指導。同時，基層地方政府作為土地政策的細化和落實主體，其在土地綜合整治工作精細化開展方面的政策內容缺失，造成本地區土地綜合整治工作的開展遭遇無所適從的尷尬局面，明顯限制了土地資源利用進度的向前推進。

土地綜合整治實施主體單一。目前開展的土地綜合整治活動更多采用的是以政府為主導的模式。在這種模式下，政府通過土地綜合整治行動方案明確土地綜合整治的目標和實施策略，并對各村、組、戶土地綜合整治任務的完成情況進行檢查考核。這種以政府為單一實施主體的土地綜合整治模式雖然能夠確保土地綜合整治目標的順利完成，但往往會因為造成農村、農民利益受損而影響其對土地綜合整治工作的理解、配合和支持，甚至可能激化基層矛盾，影響農村地區的穩定。

土地流轉機制還需要健全。近年來，我國出臺了一系列以土地確權、土地流轉為主要內容的法律法規，為土地流轉的市場化運行奠定了相應的法制基礎。但就當前土地流轉實踐來看，諸如強制性土地流轉、私自改變土地使用用途等違法違規情況時有發生。同時，土地流轉市場化法律制度的不完善限制了土地資源市場化流轉的效率，使一些優質土地資源被濫用、錯用，影響了農村土地資源綜合效益的提升。

多措并舉優化推進農村土地綜合整治

完善土地綜合整治政策體系。鑒于當前土地綜合整治政策方面存在的短板，要從政策方面著手加以彌補。一是明確政策職能分工。應圍繞土地資源利用主題對土地資源綜合整治政策體系建設的職能進行細化，為整治工作開展提供科學的政策支持。一方面，國家可借助相關法規和政策性文件對全國范圍內的土地綜合整治工作進行全面指導；另一方面，地方政府尤其是基層地方政府要結合上級政府的相關政策文件內容，以及本地區土地資源開發與利用的現實情況，制定更加精細化的土地資源綜合整治政策，使各項工作能夠真正落到實處。二是積極開展政策創新。各地區土地資源分布和利用方式的不同，決定了土地資源綜合整治實踐工作存在一定差別，進而對指導實踐工作開展的政策提出了差異化的要求。因此，基層地方政府要結合本地區土地資源綜合整治工作實際，以資源高效利用為出發點和落腳點，積極開展政策創新，以新的政策適應土地綜合整治的新要求，進而實現盤活土地資源的目標。

打造多元主體共同參與的土地綜合整治模式。土地綜合整治不僅影響到國家發展和社會穩定，同時也關系到農村發展的持續性和農民的切身利益，這就決定了土地綜合整治工作的開展不能完全依靠政府的力量，而是要構建包括政府、社會和農民在內的多元主體參與體系。一是挖掘和發揮農民土地綜合整治的主體性功能。在土地綜合整治方案制定過程中，要積極聽取農民的意見和建議，確保土地綜合整治工作的科學、合理開展。同時，在開展土地綜合整治時，政府相關部門要對相關政策措施進行客觀、全面的宣傳講解，贏得農民的理解和支持。二是可探索實施土地整治PPP模式。 PPP模式作為一種項目運作模式，其在擴充土地綜合整治優勢資源量、彌補政府資源不足等方面能夠發揮積極的作用。基層地方政府要結合本地區土地綜合整治工作開展的需要，完善企業參與農村土地綜合整治工作的相關政策機制，使企業愿意和有能力參與到土地資源的整治過程中，發揮自身的資源利用優勢。

積極構建土地流轉新機制。土地流轉是實現分散土地集中化利用的有效策略，也是盤活農村土地資源的重要方式。近年來，以農業規模化經營為主的企業、專業合作社數量的增加為農村土地流轉創造了良好的現實條件，也明確了土地流轉新機制構建的必要性和緊迫性。一是穩步推進土地市場化流轉實踐。土地流轉的市場化發展是實現市場配置土地資源的創新性活動，是借助開放、自由的市場流轉活動實現土地資源高效利用的新嘗試。各地區可在國家相關法律法規和政策規定的范圍內開展土地市場化流轉的積極嘗試，探索有利于土地自由流轉、自由經營的新模式，拓寬土地綜合整治的路徑選擇。二是簡化土地流轉程序。土地流轉程序是影響土地流轉目標實現進度的關鍵性因素，政府相關部門及村委會要結合土地流轉實踐經驗，制定土地流轉簡化程序，可為那些有利于土地資源高效利用的流轉申請進行快速審批，確保土地流轉工作的順利實現。

（作者為鄭州大學公共管理學院博士研究生）

【參考文獻】

①龍花樓、張英男、屠爽爽：《論土地整治與鄉村振興》，《地理學報》，2018年第10期。

②任彧：《城鎮化進程中如何優化利用土地資源》，《人民論壇》，2019年第12期。

責編/于洪清 美編/楊玲玲