流轉(zhuǎn)閑置撂荒地，放活土地經(jīng)營權(quán)

【摘要】隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村土地大量被閑置、撂荒，造成了資源浪費。農(nóng)村土地信托作為一種新的土地流轉(zhuǎn)方式——將信托與土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合，既保留了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)又對土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)。本文依托2019年開始實施的修訂后的《農(nóng)村土地承包法》，探索在正式、制度化的“三權(quán)分置”狀態(tài)下，如何解決土地信托中出現(xiàn)的法律問題，推動土地進一步規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)村土地資源的利用效率.

【關(guān)鍵詞】三權(quán)分置 信托 土地經(jīng)營權(quán) 權(quán)益保障

一、土地經(jīng)營權(quán)信托概述

（一）土地經(jīng)營權(quán)信托的界定

土地經(jīng)營權(quán)信托作為土地承包經(jīng)營權(quán)的全新流轉(zhuǎn)方式，是指在不改變土地用途的前提下，將信托的相關(guān)理論與制度用于土地流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營權(quán)人作為委托人，將土地的經(jīng)營權(quán)委托給受托人，由受托人按照土地經(jīng)營信托合同的約定對土地進行管理與處分，所得收益歸屬于受益人的一種新型土地流轉(zhuǎn)方式。[1]

與其他土地流轉(zhuǎn)方式相較，其特點有三：一是合同期限較長。為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性與連續(xù)性，土地信托的合同期限一般都較長;二是受托人自主性較大。在土地信托中，除雙方在合同中約定的不能為的事項外，受托人完全可以按照自己的想法和意志進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動;三是規(guī)模化與專業(yè)化程度高。[2]土地信托事先對農(nóng)地進行規(guī)劃與布局，通過規(guī)模化的整體經(jīng)營，使農(nóng)業(yè)朝著專業(yè)化的方向發(fā)展，提高土地利用率，增加糧食產(chǎn)量。

（二）法律關(guān)系的梳理

土地經(jīng)營權(quán)信托的主體有三方：委托人、受托人、受益人。

委托人是信托關(guān)系的起點，基于信任，委托人將自己所承包的土地的某些權(quán)益交由受托人，由受托人代為管理和處分。在目前的土地信托試點區(qū)域，委托主要有兩種：一種是直接委托，即農(nóng)戶個體作為委托人，與信托公司簽訂信托合同;另一種是二級委托，農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)委托給集體經(jīng)濟組織或者基層政府，由其與信托公司簽訂土地經(jīng)營權(quán)信托合同。

受托人是與委托人簽訂信托合同，按照合同的約定代為管理信托財產(chǎn)的人。目前受托人有兩類：一類是經(jīng)中國銀行保險監(jiān)督管理委員會批準，依法成立的專業(yè)專業(yè)信托公司;另一類是由政府出資設(shè)立的信托公司。我國前期的土地信托主要是由政府設(shè)立的信托公司擔(dān)任受托人，后期主要由專業(yè)的信托公司擔(dān)任受托人。

受益人是指在信托中享有信托收益的人。首先，農(nóng)戶作為權(quán)利委托的起點當然享有受益人權(quán)利;其次，在法律許可的范圍內(nèi)，委托人可指定受益人。

二、試點下的土地經(jīng)營權(quán)信托反思

（一）法律規(guī)定不細致

雖然土地信托的地方試點已開展多年，但在實體法上，并無關(guān)于土地信托的規(guī)定。[3]如《信托法》中沒有關(guān)于土地信托的具體規(guī)定，《農(nóng)村土地承包法》沒有關(guān)于土地信托流轉(zhuǎn)的規(guī)定，《物權(quán)法》也沒有對土地信托所具體涉及的權(quán)利的規(guī)定。目前指導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)信托的主要是政府政策、規(guī)范性文件。土地經(jīng)營權(quán)信托立法層面的缺失使得各試點易走向彎路和偏路。

（二）政府角色扮演不當

從信托所處的市場經(jīng)濟看，土地經(jīng)營權(quán)信托實際上也是市場經(jīng)濟中的一員。在市場經(jīng)濟中，政府所扮演的角色應(yīng)當是一個服務(wù)者，而不是主導(dǎo)者。可在土地經(jīng)營權(quán)信托中，政府卻有所“越位”。在這一過程中，政府做了自己不應(yīng)該做的事，過度干預(yù)了土地經(jīng)營權(quán)信托，最典型的就是政府扮演了受托人這一角色。政府對土地信托的干預(yù)應(yīng)更多地從宏觀、從整體去把握，在微觀層面上，還是應(yīng)當由市場主導(dǎo)。[4]政府擔(dān)當受托人實際上不符合政府的定位，也不利于信托市場的公平競爭。

（三）農(nóng)戶權(quán)益保障不足

從農(nóng)戶自身看，因?qū)ν恋匦磐心Ｊ降牟涣私猓瑢?dǎo)致農(nóng)戶并不清楚自己作為信托模式中的委托人究竟享有哪些實體性權(quán)利，哪些程序性權(quán)利。不知實體權(quán)利，使得農(nóng)戶在自己權(quán)益受損的情況下仍然懵懂不知;不知程序性權(quán)利，使得農(nóng)戶不知道如何正確參與土地信托，通過合法的途徑維護權(quán)益。

三、走出土地信托困境

（一）分散立法模式

目前對土地信徒進行專門立法還不現(xiàn)實。雖然對土地信托已試點多年，但仍舊有許多法律問題沒有理清，如土地經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在集體土地所有制下與所有權(quán)的關(guān)系等學(xué)界爭議不絕，此時進行專門立法并不是一個成熟、合適的時機。目前最切實可行的立法模式是分散立法。在《物權(quán)法》中對土地經(jīng)營權(quán)信托的性質(zhì)進行明確界定，在《農(nóng)村土地承包法》和《信托法》中對土地經(jīng)營權(quán)信托的主體、客體、程序、各自的權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任進行規(guī)定。

（二）重新定位政府角色

在土地經(jīng)營權(quán)信托中，政府的過度干涉與放任不管都是不可取的。土地經(jīng)營權(quán)信托依托市場經(jīng)濟，這就需要政府扮演一個監(jiān)管者。政府從宏觀層面對土地信托進行引導(dǎo)，不干預(yù)市場的自由競爭，不能充當市場經(jīng)濟的主體，也不能代替其他市場主體，特別是在土地信托中的受托人的選擇中，要由專業(yè)的信托公司擔(dān)任受托人，充分發(fā)揮專業(yè)信托公司的優(yōu)勢，發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用。

（三）保障農(nóng)戶權(quán)益

提升自身對土地信托的相關(guān)認知是最好的防范風(fēng)險的武器。農(nóng)戶可以通過政府相關(guān)部門了解土地信托的知識，也可自行通過各種渠道進行土地信托的轉(zhuǎn)專業(yè)學(xué)習(xí)，以減少和信托公司的信息不對稱。當發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)益受損時，要積極尋求相關(guān)政府部門的幫助，通過法律途徑維護自己的權(quán)益。

當然，也要加強信托公司的信托義務(wù)，特別是忠實管理義務(wù)與謹慎管理義務(wù)。[5]在忠實管理義務(wù)下，要求信托公司嚴格按照土地經(jīng)營權(quán)信托管理的目的代為管理信托財產(chǎn)，按照信托合同的約定利用土地，要定期向農(nóng)戶披露土地信托的真實情況。

參考文獻：

[1]蔣尚成.土地經(jīng)營權(quán)信托制度研究[D]. 合肥：安徽財經(jīng)大學(xué)，2018：5.

[2]李泉，李夢，魯科技. “三權(quán)分置”視域中的農(nóng)村土地信托模式比較研究[J]. 山東農(nóng)業(yè)科學(xué)， 2019（1）：161-167.

[3]龔鵬程，郭晨宇. “三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)信托法律問題研究[J].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)， 2019（8）：150-155.

[4]滕杰. 我國農(nóng)用地土地信托的若干法律問題分析[J]. 法制博覽， 2018 （9）： 8-11.

作者簡介：張井忠（1993- ），男，山東棗莊人，河北地質(zhì)大學(xué)環(huán)境與資源保護法學(xué)專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事自然資源保護法學(xué)的研究。