海綿城市建設(shè)體系構(gòu)建—以武漢市為例

文/徐文剛、馬達(dá) 武漢市政工程設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司 湖北武漢 430023

目前，第一批國家海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作已經(jīng)進(jìn)入尾聲?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75 號文）要求，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積需達(dá)到海綿城市建設(shè)目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積需達(dá)到海綿城市建設(shè)目標(biāo)要求。而目前，從城市整體角度構(gòu)建海綿城市建設(shè)模式，總結(jié)海綿城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的文章較少，許多非試點(diǎn)城市對如何長效推進(jìn)海綿城市建設(shè)依舊存在困惑[1-3]。因此，筆者希望通過研究和總結(jié)武漢市海綿城市建設(shè)模式，為其他城市提供參考。

1、新舊城并舉—武漢市海綿試點(diǎn)區(qū)概況

武漢市海綿城市建設(shè)試點(diǎn)區(qū)包括青山試點(diǎn)區(qū)和漢陽四新試點(diǎn)區(qū)，總面積38.5 平方公里。其中，青山試點(diǎn)區(qū)面積約23 平方公里，力求突出舊城海綿改造示范；漢陽四新試點(diǎn)區(qū)面積約15.5平方公里，力爭打造新城區(qū)海綿城市建設(shè)集中展示區(qū)。試點(diǎn)期間，建設(shè)完成港渠類重大水系項(xiàng)目和小區(qū)、公建、公園、綠地、市政道路類項(xiàng)目共288 項(xiàng)。

2、五大體系構(gòu)建—武漢市海綿城市建設(shè)模式

武漢市在海綿試點(diǎn)期間研究和初步構(gòu)建了管理、政策、建設(shè)、技術(shù)、投融資五大體系，為全市長效推進(jìn)海綿城市建設(shè)提供了保障。

2.1 管理體系

2.1.1 聯(lián)席會議制度

試點(diǎn)啟動之初，武漢市成立了海綿城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了海綿城市建設(shè)管理聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決海綿城市建設(shè)管理工作中的重大問題，并由城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織推進(jìn)全市海綿城市建設(shè)管理工作。同時(shí)，市政府通過管理體制將海綿城市建設(shè)管理工作分解為具體工作內(nèi)容與工作流程，市直主管部門和區(qū)政府按照工作職責(zé)和屬地責(zé)任承擔(dān)具體建設(shè)和管理工作。

圖1 武漢市海綿城市建設(shè)管理聯(lián)席會議結(jié)構(gòu)

2.1.2 成立專職機(jī)構(gòu)

為持續(xù)推動全市海綿城市建設(shè)，武漢市在市城鄉(xiāng)建設(shè)部門下成立了專職機(jī)構(gòu)（海綿城市和綜合管廊設(shè)辦公室和管理站），各區(qū)人民政府作為本轄區(qū)海綿城市建設(shè)責(zé)任主體，也分別要求成立專職機(jī)構(gòu)。

2.2 政策體系

2.2.1 專項(xiàng)規(guī)劃

武漢市在試點(diǎn)工作啟動之初即編制了全市域的海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃通過對現(xiàn)狀本底條件評估，識別了現(xiàn)狀水環(huán)境、水安全、水生態(tài)、水資源等涉水問題；結(jié)合海綿城市建設(shè)要求，制定了全市海綿城市建設(shè)目標(biāo)，構(gòu)建了海綿城市建設(shè)指標(biāo)體系；為達(dá)到海綿城市建設(shè)目標(biāo)要求，構(gòu)建了全市域的海綿空間格局，劃定了海綿藍(lán)線系統(tǒng)和綠線系統(tǒng)，明確了分區(qū)管控要求與建設(shè)指引，并對近期建設(shè)任務(wù)進(jìn)行了統(tǒng)籌。

2.2.2 綱領(lǐng)文件

試點(diǎn)期間，武漢市首先印發(fā)了海綿城市建設(shè)管理辦法，作為全市海綿城市建設(shè)和管理的綱領(lǐng)性文件。管理辦法在總則部分明確了海綿城市建設(shè)要求、工作責(zé)任主體與職責(zé)分工、管理體制等內(nèi)容；在規(guī)劃和建設(shè)部分確定了海綿城市規(guī)劃編制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系制定、規(guī)劃建設(shè)管控、海綿設(shè)施管理維護(hù)等規(guī)-建-管全流程的工作要求；在支持和保障部分明確了在專項(xiàng)資金、社會資本引入以及投融資管理機(jī)制等方面的政策保障措施；最后明確了海綿城市建設(shè)的相關(guān)法律責(zé)任。

在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，武漢市隨后出臺了加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)的實(shí)施意見，明確了至2020年武漢市海綿城市建設(shè)的工作思路，起到了海綿城市建設(shè)工作實(shí)施細(xì)則的作用。

2.2.3 管控制度

武漢市海綿城市建設(shè)管控制度實(shí)現(xiàn)了土地審批、方案審查、建設(shè)管理等全流程的管控。規(guī)劃土地審批階段將海綿城市建設(shè)要求納入土地供應(yīng)階段各審批環(huán)節(jié)，并通過行政法規(guī)、辦法以及規(guī)章等形式進(jìn)行強(qiáng)制落實(shí)。方案審查階段，主管部門采用抽查方式對工程項(xiàng)目規(guī)劃要求落實(shí)情況進(jìn)行審查。建設(shè)管理階段主要包括施工圖審查、竣工驗(yàn)收、移交與運(yùn)維3 個(gè)環(huán)節(jié)，施工圖審查主要針對設(shè)計(jì)方案中的具體工程指標(biāo)是否滿足規(guī)劃設(shè)計(jì)條件進(jìn)行技術(shù)核查；竣工驗(yàn)收的核心任務(wù)是工程建設(shè)質(zhì)量檢查與規(guī)劃條件核實(shí)；移交與運(yùn)維一方面通過行政強(qiáng)制手段，明確工程設(shè)施接收單位和運(yùn)維管理職責(zé)，避免海綿設(shè)施無人維護(hù)，另一方面可動員社會資本進(jìn)入海綿城市運(yùn)維市場，發(fā)展多種模式的海綿城市運(yùn)維長效機(jī)制。

2.3 建設(shè)體系

2.3.1 系統(tǒng)方案

武漢市按照源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理的思路，通過對漬水內(nèi)澇及水環(huán)境問題的定量分析，結(jié)合海綿城市建設(shè)目標(biāo)，提出了試點(diǎn)區(qū)海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)方案。各區(qū)隨后也分別編制了海綿城市建設(shè)規(guī)劃，制定了海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案，明確了海綿城市建設(shè)項(xiàng)目庫和年度滾動計(jì)劃。

內(nèi)澇防治方面，結(jié)合武漢地區(qū)湖泊水域分布特征，重點(diǎn)構(gòu)建了以湖泊調(diào)蓄和泵站抽排為主的蓄排平衡格局體系，并通過分析計(jì)算確定最優(yōu)化的管網(wǎng)與河渠建設(shè)方案，打通大小排水系統(tǒng)的銜接；源頭設(shè)施作為有效補(bǔ)充，形成相互連通的源頭減排系統(tǒng)。

圖3 武漢市海綿城市管控流程

污染控制與水環(huán)境治理方面，以點(diǎn)源和面源污染物定量分析為基礎(chǔ)，做好控源截污、內(nèi)源治理、生態(tài)修復(fù)、活水保質(zhì)、長制久清的系統(tǒng)構(gòu)建。其中，青山試點(diǎn)區(qū)以截污和混錯(cuò)接改造工作為主；漢陽四新試點(diǎn)區(qū)主要通過加強(qiáng)徑流總量控制提高面源污染控制水平。在此基礎(chǔ)上，兩試點(diǎn)區(qū)同步開展了生態(tài)岸線建設(shè)，配合大東湖生態(tài)水網(wǎng)、漢陽六湖連通等水系工程，構(gòu)建了系統(tǒng)化的活水保質(zhì)與長制久清策略。

圖4 內(nèi)澇防治系統(tǒng)思路

2.3.2 績效考核

武漢市海綿城市建設(shè)目標(biāo)考核主要包括主管部門績效考核和建設(shè)項(xiàng)目考核，市（區(qū)）政府、市直主管部門制定績效管理目標(biāo)，將海綿城市建設(shè)納入城建重點(diǎn)項(xiàng)目第三方考核和績效考核等日常工作管理體系，落實(shí)績效考核結(jié)果獎(jiǎng)懲機(jī)制，促使海綿城市建設(shè)工作成為市直部門和區(qū)政府的自覺行為。

2.4 技術(shù)體系

2.4.1 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

為有效指導(dǎo)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的海綿城市建設(shè)，武漢市結(jié)合本地水文、氣候等特點(diǎn)，研究和印發(fā)了涵蓋規(guī)劃、建設(shè)全流程的系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，初步形成了適合華中豐水地區(qū)海綿城市建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.4.2 產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟

海綿城市建設(shè)的長效發(fā)展需要充足的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)力量支撐。武漢市通過構(gòu)建海綿城市產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，匯聚了武漢市海綿城市相關(guān)的主要科研、設(shè)計(jì)、施工、產(chǎn)品研發(fā)等團(tuán)隊(duì)，充分發(fā)揮各方面力量，有效總結(jié)已有成果，加快了將科研成果應(yīng)用于實(shí)際工程的速度，為武漢市海綿城市堅(jiān)持提供技術(shù)支持。

2.5 投融資體系

2.5.1 資金管理

為規(guī)范海綿城市建設(shè)資金的管理和使用，武漢市出臺了試點(diǎn)建設(shè)財(cái)政補(bǔ)助資金管理辦法，明確了中央、市級、區(qū)級財(cái)政資金補(bǔ)助范圍、補(bǔ)助方式和管理辦法；各試點(diǎn)區(qū)出臺了非政府投資類項(xiàng)目的補(bǔ)助辦法，各相關(guān)平臺單位出臺了試點(diǎn)項(xiàng)目資金管理辦法，形成了完善的海綿城市建設(shè)資金管理體系。

2.5.2 PPP 模式

PPP 項(xiàng)目包宜重點(diǎn)選擇投資規(guī)模較大、具有一定專業(yè)性且便于獨(dú)立運(yùn)營或與其他已建項(xiàng)目共同運(yùn)營的項(xiàng)目，這類項(xiàng)目具備盤活現(xiàn)有優(yōu)良存量資產(chǎn)的綜合開發(fā)條件，通過實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營能夠有效吸引社會資本，實(shí)現(xiàn)政府資本和社會資本有機(jī)合作，提高投資效益和公共服務(wù)質(zhì)量效率[4,5]。

武漢市青山試點(diǎn)區(qū)涉水問題嚴(yán)重，居民對海綿城市改造意愿強(qiáng)烈。為探索長效的海綿城市舊城改造模式，確保海綿城市建設(shè)、運(yùn)維、管理久久為功，武漢市探索引導(dǎo)社會資本參與海綿城市建設(shè)?；趯ε潘謪^(qū)、用地條件、績效考核、建設(shè)運(yùn)營等因素的綜合分析，武漢市通過整體打包的方式，打造了以匯水分區(qū)為單位的PPP 項(xiàng)目包，并按照績效考核結(jié)果進(jìn)行財(cái)政付費(fèi)。

結(jié)語：

海綿城市建設(shè)的長效推進(jìn)，需要完善的管理、政策、建設(shè)、技術(shù)、投融資體系支撐。

圖5 系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

圖6 PPP 項(xiàng)目績效考核體系架構(gòu)

（1）管理體系構(gòu)建方面，可建立聯(lián)席會議制度和成立市、區(qū)專職機(jī)構(gòu)。

（2）政策體系構(gòu)建方面，應(yīng)通過專項(xiàng)規(guī)劃、綱領(lǐng)文件進(jìn)行總體統(tǒng)籌，并通過政策法規(guī)實(shí)現(xiàn)土地審批、方案審查、建設(shè)管理全流程的海綿城市管控。

（3）建設(shè)體系構(gòu)建方面，應(yīng)結(jié)合涉水問題和海綿城市建設(shè)目標(biāo)，采用系統(tǒng)思維推進(jìn)海綿城市建設(shè)，并將建設(shè)任務(wù)納入績效考核范圍。

（4）技術(shù)體系構(gòu)建方面，應(yīng)結(jié)合本地水文、氣候等特點(diǎn)，研究制定內(nèi)容涵蓋規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；并培育技術(shù)力量，發(fā)展產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，提供長效支撐。

（5）投融資體系構(gòu)建方面，宜制定市、區(qū)、平臺多層級的資金管理和補(bǔ)助辦法，為財(cái)政資金的規(guī)范化使用與管理提供保障；海綿城市PPP項(xiàng)目宜以匯水分區(qū)為單位整體打包，并根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行財(cái)政付費(fèi)。