軍隊建設重大項目群管理研究

紀海濤

內容提要：軍隊建設重大項目群，是指軍隊建設發展領域作出正式部署安排、需要資源和經費保障且目標、內容、節點比較明確的，由若干項目組合而成的重大建設任務。加強軍隊建設重大項目群管理，一要強化頂層設計；二要健全管理機構；三要創新管理模式；四要完善運行機制。

習近平主席強調指出，科學管理，對降低我軍建設成本、提高軍事系統運行效率、增強我軍戰斗力具有十分重要的意義。學習貫徹習主席重要指示，準確把握軍隊建設重大項目群管理基本內涵，努力構建符合建軍規律、體現時代要求、具有我軍特色的項目群管理制度，對于服務國防和軍隊現代化建設，適應信息化戰爭和履行使命要求，提高軍隊建設重大項目群管理專業化、精細化、科學化水平，具有重要現實意義。

一、軍隊建設重大項目群管理的基本內涵及特點

（一）基本內涵

所謂項目，是指在一定的組織內和時間內，在有限的資源下，滿足一系列特定目標且有待完成的一次性任務。項目群，主要指一系列通過相互協調方式管理以獲得單個項目管理無法達到效益的項目的集合，通常有兩個或兩個以上項目同時進行，且項目之間具有較強的體系關聯性和結構耦合性。關于項目群管理，目前尚無統一定義。國際項目管理協會認為，項目群管理，是協調管理多項目組合以使其內部項目之間交流順暢，確保項目與預期的戰略目標保持一致，實現最佳效益。軍隊建設重大項目群，是指軍隊建設發展領域作出正式部署安排、需要資源和經費保障且目標、內容、節點比較明確的，由若干項目組合而成的重大建設任務。軍隊建設重大項目群管理，就是指為達成戰略目標，實現最大效益、滿足用戶需求而對一組項目（項目群）進行的統一規劃、控制和協調等活動。

（二）主要特點

軍隊建設重大項目群管理，雖然與一般項目群管理一樣，都需集聚項目參與者力量且共同向既定目標邁進，都要使用計劃制訂和進度控制等項目管理手段和工具，但又不同于一般項目群管理，具有其自身基本特點。

一是管理對象的關聯性。軍隊建設重大項目群管理，管理著同時發生的多個同類項目，且項目之間彼此密切聯系，還涉及多個相互關聯的行業領域、部門單位。

二是管理目標的戰略性。管理群項目均為軍隊重大項目，都服務于國家和軍隊的戰略目標，滿足國防和軍隊建設亟須。

三是資源利用的充分性。能夠有效發揮社會主義“集中力量辦大事”的制度優勢，在有限的時間內最大限度地調動軍地一切可用資源，形成集智攻關、協同創新的良好氛圍。

四是管控風險的不確定性。受世界格局、國際形勢、國內經濟水平，以及技術水平、組織能力和經費投入等多種因素影響，項目群時刻面臨著橫跨各個項目、多個領域極為復雜多變的風險，不確定性顯著增加。

二、軍隊建設重大項目群管理基本現狀

（一）總體形勢

我軍在重大項目管理方面已歷經多年實踐，從軍工自建、招工自建，到以工程指揮部為依托的建設管理模式，尤其是近年來，在組織指導、運行機制、精細管理、人才隊伍等方面，都進行了大量有益探索，積累了較為豐富的管理經驗，項目群管理總體呈現向好向上的發展勢頭。

一是完善的宏觀政策指導和制度保障，有力夯實了項目群順利運轉的根基。在研制立項、經費支撐、人員配備等方面，國家和軍隊有關部門給予了大量的政策傾斜和幫扶支持。在組織領導、統籌管理、制度設計等方面，自上而下構建了層級分明、責權清晰，基于“系統工程+項目管理”的組織體系。并建立了以項目群目標與決策管理為核心，按照組織文化建設、資源優化平衡、產品工程化實施三線統籌，確保各要素管理落地的項目群管理體系。

二是科學高效的運行機制，為項目群穩步推進提供了強有力的支撐。宏觀層面，以軍民融合發展為牽引，建立了統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享機制，探索了統一協調、預防為先、應急聯動的項目群安全管理機制。微觀層面，研究探索了全壽命周期策劃、技術狀態動態控制、常態化溝通管理等運行機制，成為項目群建設的重要抓手和有力保障。

三是合理的全壽命周期階段劃分，極大促進了項目群管理的軍事效益和經濟效益。項目群通常按論證、方案、工程研制（施工）、設計定型、生產和使用保障等階段進行區分管理，并嚴格階段轉進的評審把關，只有評審通過后，才能順利進入下一階段。通過分階段管理，確保了項目有計劃、按步驟、高效率實施，使項目步入經濟、快速、有序的運行軌道。

四是以重大項目群管理實踐為牽引，培養了一批專業化的項目管理人才隊伍。項目群管理強調“以人為本”，注重營造團結奮進、積極進取、寬松和諧的氛圍，通過不斷健全完善人才培養機制、充分發揮管理人才的主觀能動性和創造性等形式，為人才隊伍的成長進步創造良好條件。

（二）矛盾問題

我軍建設重大項目群管理實踐，有力推動了國防和軍隊建設發展。同時，也面臨一些突出矛盾和問題。

一是頂層統籌不夠，項目群管理條塊化特征、部門化痕跡明顯。受長期計劃經濟和機械化條件下建設實踐影響，軍隊建設重大項目群管理形成的“縱強橫弱”格局，條條主導的“碎片化”特征，統籌管理弱化，分散建設、重復建設、錯位缺位等現實問題仍然存在，嚴重影響了軍隊建設重大項目群管理的質量效益。

二是缺乏科學的評估標準，應急性、突擊式的管理方式居多，常態化規范化管理模式較少。重大項目群建設質量、功能效果缺乏有力外部評估，自定自用型標準、“煙囪型”標準、重復性標準和“應景性”“應急式”監管還不同程度存在，沒有形成規范的管理模式，致使項目深入推進比較困難，難以保證達到預期效果。

三是專業化的項目管理人才匱乏，軍隊建設項目群管理力量不足。建管團隊大多屬于臨時性機構，成員往往是臨時抽調的非專業干部，對項目管理、工藝指標、設計造價等缺乏必要的專業知識、執業經歷和管理經驗。同時，軍隊設立的一些招標中心、采購中心等專業化機構力量還較為薄弱，難以滿足項目群管理人才需求。

四是資源統籌調控多為概略式匡算和粗放式配置，與軍事需求、建設規劃及規劃執行結合還不夠緊密。項目建設需求測算不準、資源統籌調控方案不細、重大項目建設及資源消耗情況不明、與建設規劃計劃脫節等問題還不同程度存在，對軍隊建設資源統籌產生負面影響。

五是項目群管理法規制度不夠健全，與新體制新格局的要求不相適應?，F行軍隊建設項目群管理法規制度較為匱乏，項目群管理組織實施缺乏充足的法律依據和支撐。雖然軍隊層面陸續出臺了一些規定辦法，但大多是基于原四總部體制下施行的，一些內容已經過時，需要進行相應探索和調整。因此，亟須建立健全一系列相關配套法規制度，以保證項目群管理順利實施。

三、加強軍隊建設重大項目群管理的總體設想

新體制下，加強軍隊建設重大項目群管理要把準脈、定好位，著力解決制約項目群管理的體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題，以構建體系、建立組織、明確職責、理順關系、健全機制、完善制度、加強監督為重點，推動規劃計劃有效落實，促進軍隊資源高效轉化為戰斗力，提高項目群管理和控制的針對性實效性。

（一）總體思路

牢固確立習近平強軍思想的指導地位，深入貫徹習主席關于軍事管理革命重要論述、中央軍委決策部署，以及“五個更加注重”戰略指導，準確把握新體制新職能新要求，堅持突出效能、聚焦實戰，積極探索項目群管理作用機理和運行機制；堅持把握規律、創新驅動，聚焦項目群“管什么、誰來管、怎么管”等關鍵問題，全面推進項目群管理理論創新、思維創新、機制創新、方法創新、協同創新和實踐創新；堅持整體統籌、系統建設，健全完善項目群生成機制、組織模式、實施規程、支撐平臺和評估體系，形成項目群管理新常態；堅持全程控制、集約高效，健全以效能為核心、以精準為導向的項目群管理制度，提高專業化、精細化、科學化管理水平；堅持適應形勢、順應大勢，抓緊培育高素質創新型項目群管理人才，科學推動軍地互動、軍民融合持續良性發展。

（二）目標要求

圍繞推動軍委戰略意圖和決策部署落地生根，對軍隊建設發展規劃落實的帶動作用和支撐保障作用充分顯現，形成“頂層優化、體系科學、有序發展”的軍隊建設重大項目群管理新常態。

一是管理機構更加健全。積極適應新體制新任務新要求，建立常態化的能級管理機構，明確各級職責分工，理順相互關系，形成結構合理、功能完備、相對獨立運作、具備相應執行能力的管理工作體系。

二是建管模式更加科學。積極借鑒現代管理理念，實行垂直領導、上下聯動、矩陣協作的組織管理成效顯著，軍隊主導、需求牽引、市場運作的工作機制有序運行，軍方主導、軍地協調、順暢高效的軍民融合方式深度拓展。

三是實施流程更加規范。全壽命、全過程、全系統管理理念牢固確立，計劃統籌、進度統籌、風險控制統籌意識日趨強化，可用資源、投入成本、建設質量等關鍵要素有機融合，跟蹤檢查、過程指導、績效評估無縫銜接，實現項目群管理效益最大化。

四是制度機制更加完善。系統完備、銜接配套、有效激勵的政策制度健全完善，權責明晰、監督執行分離、部門配合制約的法規體系逐步形成，為強化項目群管理提供組織保證和法律支撐。

五是管理平臺更加實用。信息系統平臺建設順利推進，運用數據采集系統和大數據、計算機輔助決策手段顯著增強，重大項目群庫、管理信息系統、網絡互通互聯，提供高質量的決策咨詢、創造更大的軍事價值和效益。通過全壽命、矩陣式和組合化管理，注重組織協調溝通，強化管理責任聚焦，突出關鍵核心項目，逐步使項目群管理“由經驗型走向科學化、由粗放式走向精細化、由行政計劃走向規劃主導、由分散低質走向集約高效”。

（三）基本原則

一是堅持需求牽引與規劃主導相結合。以軍事斗爭準備需求為牽引謀劃項目群建設布局，充分發揮規劃計劃主導作用，圍繞規劃計劃明確的建設領域和總體部署，科學遴選和分解細化重大項目，堅持頂層統籌和科學配置資源，推動規劃計劃有效落實。

二是堅持全壽命管理與分階段管理相結合。按照規劃部署的任務階段，將各項建設要素納入計劃方案，實施全周期統籌、全過程管控、全領域覆蓋；堅持“里程碑”式管理方法，使分階段完成目標接續遞進，確保規劃計劃與建設方案相銜接、資源配置與建設需求相適應、建設目標與任務要求相一致。

三是堅持統籌協調與動態調整相結合。聚焦建設目標與效益效能，搞好各類項目工作統籌，促進重要資源合理配置、互動融合、有序流轉；堅持節點控制，加強跟蹤監管、信息反饋、風險評估、調控糾偏，切實強化項目群建設集約化統籌、常態化運行、高效化推進、規范化實施、法治化監督。

四是堅持以我為主與軍民融合相結合。充分發揮軍隊業務主管部門的決策和主導職能，明確各部門和項目群執行團隊的主體責任，加強協調配合、強化建設管理。借助地方優勢資源，借鑒先進建設理念，借力市場運作模式，在項目論證、工程設計、物資采購、技術服務、工程監理、績效評價等方面，實現“需求對接、軍地協調、資源共享、互利共贏”軍民融合深度發展。

五是堅持矩陣管理與優化組合相結合。健全統一領導、共同參與、橫向聯動、多邊協作、相互制約的大矩陣工作機制，實現項目群目標要素間的協同管理和縱向控制。推動需求論證聯合審查、規劃計劃審核對接、重要資源優化配置、項目成果聯合驗收，落實項目群預算管理，加強后評估和行政問責。

（四）主要舉措

一要強化頂層設計。參考現行國外項目群管理的實踐經驗和我國國防項目管理的基本做法，加強我軍建設重大項目群管理，應堅持“一主線、兩理念、三層次、四階段、五過程和六領域”。即：應貫徹全壽命周期管理這一主線；充分體現現代管理思想理念和先進信息技術的最新成果和轉化應用，著力追求利益相關者的認可度滿意度和各方利益的最優最大化；區分戰略級、組織級和項目級管理三個層次，從宏觀、中觀到微觀，形成銜接上下緊密、實行分級管理、發揮整體合力的管理體系；劃分“概念、規劃、實施及結束”四個階段，每個階段有其各自明確的、規范的工作內容；遵循“啟動、計劃、執行、控制、結束”五個過程，每個過程可歸納劃分為過程組，每個過程組又可分解為多個子過程，每個子過程的管理都有其輸入、輸出和可采用的技術方法和手段；突出項目群“范圍、時間、費用、質量、風險和保密”等六大關鍵領域，以實現更好、更快、更省、更安全的管理目標。

二要健全管理機構。項目群管理標準要求高，組織實施復雜，必須適應新體制新職能新形勢，著眼增強專業性、權威性，科學設計和構建管理機構，總體考慮為“非編、常設和臨時設立”模式。在“編制不增、崗位不改、工作不變”的情況下，在軍委機關、戰區和軍兵種相關職能部門抽組一定規模懂專業、會管理的人員組建項目群管理辦公室，下設若干任務管理組。根據要求可采取地方聘用、臨時簽約、分包承租等方式，臨時組成第三方項目群管理機構，負責開展重大問題研究論證、跟蹤指導、檢查監督與評估等管理工作，提供相關咨詢建議服務。同時應成立項目群管理知名專家庫，以滿足應急和隨機抽組需要。

三要創新管理模式。甲乙雙方都應成立項目群管理辦公室，采取落實責任制度、加強風險管控、抓好項目驗收等管理方式，運用信息技術和網絡技術等管理手段，實行統籌協調、動態調整、綜合管理，達到縮短管理流程、減少管理層次提高管理效能的目的。

四要完善運行機制。需求分析機制。圍繞軍隊建設重點領域、主要戰略方向和急需特需的關鍵重大項目，論證立項的必要性、可行性、合理性和風險性，按提報程序匯總需求建議方案，依據規劃審議需求生成，科學確定優先發展項目。決策咨詢機制。發揮專家智囊機構的作用，善于調動積極因素，正確處理軍事需求與技術可行性、資源條件約束性的相互關系，建立完善的技術支撐系統，避免管理決策盲目性、隨意性和資源重復、無效投入。溝通協調機制。加強協同管理、互通聯動，整體利用，營造團結協作、密切配合、充分授權、信息暢通、寬容失敗等環境氛圍，確保項目群與規劃計劃同步、調整到位。調整控制機制。依靠先進技術實施事前控制、可視化控制和閉環控制等，監督項目活動狀態，更新項目進展信息，管理進度基準變更，及時識別和有效規避風險，形成發現糾偏和調整改進的良性循環工作機制?？冃гu價機制。組建公平合理的評價主體，制定科學的評估標準，建立行業化、標準化的業績衡量指標體系，通過監督評價、反饋修正、獎優罰劣、提高效益，形成“事前有目標、事中有監控、事后有評價、結果要運用”的評價體系。