美國國防部業務管理體制改革及啟示

李 瑛

內容提要：業務管理體制是聯合作戰能力發揮成效的關鍵，是發揮現代化作戰理念，提高軍隊技術先進性和創新能力的戰略途徑。美國國防部以需求、能力和采辦三個核心要素為基點，在制度創新和制度實行兩個層面推動業務管理體制改革。研究美國國防部業務管理體制改革的過程和做法，對于把握新時代軍隊現代化管理的特點規律、思考我軍業務管理體制改革、強化軍隊戰斗力，具有重要現實意義。

美國國防部近二十年的業務管理體制改革歷程，特別是2018年2月1日完成的業務管理體制再造，是冷戰結束后美國國防部機構最大的一次調整，具有里程碑意義。美國認為，國防部職能主要通過作戰和業務兩條線運行發揮作用，其實質是力量運用和力量建設兩大內容。相比規范軍事力量運用的指揮體制變革而言，業務管理體制改革由于涉及資源重新配置、人員規模減小、經費大幅縮減等方面，往往由此引發的矛盾更大、范圍更廣、推行更難，成為難以發動、難以設計、難以突破的軍事改革領域之一。研究剖析其中具有普遍意義的特點規律，對加速推進我軍業務管理體制改革具有重要現實意義和借鑒作用。

一、美國國防部業務管理體制改革動因剖析

（一）控制建設風險是美國國防部業務管理體制改革的主要起因

美軍十分重視力量建設的風險控制，而國防部業務管理系統自1995年起，就高居美國政府問責署（原總審計署）的高風險榜單。特別是20世紀以來，“未來戰斗系統”“十字軍騎士”等項目在耗費巨資后下馬，以及造價昂貴的瀕海戰斗艦等先進武器系統在實際應用中作戰效能有限等一系列高風險案例，讓美國國防部認識到：以軍種為主體單純追求技術優勢、爭先上馬高精尖武器的建設模式，嚴重制約了整體能力的發展，業務管理體制改革勢在必行；缺乏集中統管造成冗余重復多、力量分化無法聚焦聚能、規模經濟優勢難以發揮等風險控制問題，已到了非改不可的地步。

（二）擔憂優勢衰退是美國國防部業務管理體制改革的內在原因

受蘇聯用計劃管理模式率先實現人造衛星上天影響和觸動，美國國防部于20世紀60年代初進行了一輪業務管理體制改革，在戰略層實施體現國家意志的自頂向下管理，將美國社會的潛力導向政府確定的方向，建立起以國家防務戰略為核心的軍隊建設管理體制，并率先創生出信息化戰爭這一劃時代的戰爭形態。

隨著近年來新興力量的崛起和信息技術的全球化擴散，美國開始對潛在對手的技術發展和研發能力感到恐慌，對如何保持科技絕對領先優勢感到擔憂。2017年12月發布的《美國國家安全戰略》明確提出，要保持研究、技術、發明、創新的領先，發展和保護美國國家安全創新基礎，推進軍事現代化和國防創新。美軍認為，保持或恢復科技優勢的最佳方法是創新，只有改革國防部業務管理體制，以提高運行效率和經濟性，才能繼續領跑軍隊建設和保持絕對能力優勢。

（三）破除結構矛盾是美國國防部業務管理體制改革的現實動因

縱觀美國國防部業務管理體制歷次改革，無外乎是在三種結構模式之間“游蕩”。一是集中式，即將軍種的權力和資源轉移到聯合機構或國防部部長控制之下，實現集中統管；二是去集中式，在國防部決策和資源配置流程的指導下，保持或鼓勵軍種半自治發展，通過競爭促進創造力和創新力；三是矩陣式，通過跨職能小組、專業委員會等，將業務管理結構融入現有的國防部體系結構，以促進協調。事實上，這三種結構模式往往是混合并存，導致權力、職能、評估和審計的分散，削弱了國防部管理效率和改革能力，妨礙了國防部對自身問題的全面認知和解決方案的有效制定。此次改革，摒棄了以往在組織機構之間進行平衡的做法，回歸事物的本源，將關注點聚焦到需求、能力、經費三個核心要素上，以此為基點重塑國防部業務管理體制。

二、美國國防部業務管理體制改革主要做法

（一）設立首席管理官，在管理體制上重塑國防部職能

回顧美國國防部業務管理體制改革整個進程，改革的最大難點是國防部和政府問責署在是否要增加管理層級、設立首席管理官問題上意見不一、爭執不下。受國會支持的總審計長是國防部業務管理體制改革的主要推進者，其早在2006年就明確提出，要在國防部設立一名專職首席管理官，以解決轉型工作中出現的各種矛盾，推動改革，監管國防部業務運行。而國防部由于擔心增加管理層級，會使已是“迂回曲折”的決策過程變得更為復雜低效，故一直以國防部副部長兼首席管理官的模式變通對待。

2018年，美國國防部將原來由一名副部長分管的采辦、技術和后勤職能拆分為二，由一名副部長作為首席技術官，分管研究和工程，專注于制定技術戰略，解決關鍵技術領域的挑戰；由一名副部長作為首席采辦官，分管采辦和維護，專注于聯合項目采辦監管，對交付的能力系統在采辦和維護方面提供全壽命周期指導。同時，改變由副部長兼職首席管理官的狀況，設立一名專職首席管理官，專注于業務管理、政策制定和監督管理等。至此，在國防部部長之下，形成了首席管理官、首席技術官、首席采辦官組成的業務管理頂層團隊架構，分別負責業務管理、能力建設、能力部署，職能更加清晰，分工更加明確，極大提升了國防部業務運行質量和效率。

（二）制定業務企業體系結構，確保戰略目標推進始終在軌上

美軍認為，體系結構設計是把發展規劃的構想目標轉換成可操作的規則，是頂層設計的關鍵環節。改革絕不是試錯，必須通過深思熟慮的頂層設計，才能有效將改革之路引向既定的戰略目標。

業務企業體系結構，是國防部業務任務域的體系結構，反映了國防部業務轉型優先事項、優先事項業務支持能力、能力建設項目集和具體實施推進計劃等。2001年，美國國防部針對國防部業務運行產生的數據質量和數據流動標準化管理，提出了開發業務企業體系結構。2005年，美國年度《國防授權法案》規定，超過100萬投資的項目，必須符合業務企業體系結構方能批準；同年成立業務轉型局，負責業務企業體系結構開發工作，當前發布的是11.0版。業務企業體系結構為美國國防部業務管理體制改革提供了再造藍圖、規范指導和科學手段，降低了改革風險，有力地支持了在恰當的地點、恰當的時間，向作戰人員交付所需的恰當的能力、資源和物資。

（三）再造業務系統采辦流程，推動改革設計物化落地

業務管理體制改革，必然引出業務流程再造。在軟件定義一切的信息化時代，業務系統作為承載業務行為的平臺，是落地改革設計、物化改革目標的關鍵抓手。業務流程再造只有與業務系統建設相結合，才能最終發揮作用。

據2018財年預算，美國國防部現有業務系統2097個，總投資達87億，管理著后勤/補給鏈、人力資源、健康醫療、財務、采辦、軍事基地、業務服務七大類業務功能。為規范業務系統采辦的組織管理體系、職能分工、運行機制、工作流程等，美國國防部于2017年2月發布了國防部5000.75號指示《業務系統需求和采辦》，按照投資金額和重要性，將國防部業務系統分為三類并實行不同的審查程序，明確了業務能力采辦環的五個階段和審查點（能力需求確認→業務解決方案分析→業務系統功能需求和采辦計劃→業務系統采辦、測試和部署→能力支持→能力需求確認），以及每個階段審查點的審查標準、各級管理部門的職責等。業務系統從過去按重大自動化項目進行管理改為剝離出來進行單獨管理。

（四）破除官僚體制束縛，轉型國防部傳統觀念和文化

美國前國防部長佩斯曾經說過：“轉型除了技術或平臺問題外，更多的是觀念和文化的問題。”新版的美國《國防戰略》也將改變國防部思維、文化和管理體制列為國防目標。

近年來，美國的軍事創新面臨前所未有的嚴峻挑戰，國防部雖然對怎樣實現創新依然對策不多，但對打破官僚體制束縛卻形成了高度共識。2015年創建了國防創新試驗機構，專門選擇和那些無意與國防部合作的公司打交道，從中吸收創新思想，客觀審視自己，發現國防部官僚主義最集中的表現，是把超高完美和超低風險置于一切之上，而這種做法，直接導致國防部越來越遲鈍、效率越來越低下。為此，美國防部下決心借鑒商業實踐，構建新的國防部文化，培育基于商業市場的績效文化，強化組織結構和工作流程創新，放棄煩瑣的審批過程、多余的資源申請、過度的避險思維，把績效和經濟定為業務管理體制改革的首要目標，把快速向作戰部隊提供能力作為終極目標。

三、幾點啟示

（一）遵循“雙輪驅動”規律，重視業務管理體制改革

軍事力量建設和軍事力量運用的“雙輪驅動”特點，要求軍隊必須同時進行指揮體制改革和業務管理體制改革，才能確保軍事制度在整體上與戰略目標相匹配。作為指揮體制改革，規范的是軍事力量運用，只是軍事制度的重要部分之一；而業務管理體制改革，規范的則是軍事力量建設。相比而言，業務管理體制改革難度更大，但二者是一駕馬車的雙輪，互為促進，缺一不可，甚至可以說業務管理體制改革更是基礎，直接影響著指揮體制改革的基座是否穩固、推進是否高效、目標是否達成。

（二）借力信息系統賦能，加速推進重大工程實踐

現代管理學認為，一項重大改革通常包括體制、機制、流程、文化四個方面。體制機制是總體層面的架構設計，流程則是頂層架構的物化落地，文化則是前三者的實踐體現。信息時代的業務流程再造，只有和業務信息系統建設相結合才能最終產生作用，而業務信息系統作為所有業務行為的承載體，具有信息技術聚力賦能作用，能夠大幅度提高業務管理和運行效率。

（三）堅持效益至上導向，發揮先進文化驅動作用

軍隊作為最嚴密的組織，浸潤在傳統積淀而成的保守文化之中。這種保守文化既可以有效維護軍隊的既有肌體，也會抗拒來自外部和內部的變革動力。受內部復雜性和外部多樣性影響，軍隊業務管理體制改革必然是在眾多因素制約下斗爭、折中、妥協的產物。業務管理體制改革更是一個機構文化的變革，這個變革是一場“頭腦和心靈”的戰役，是一個自我否定的過程，幻想依靠底層工作人員主動改變是非常困難和不現實的。只有堅持以效益為價值導向，用文化轉型破除固有頑疾，用文化轉型驅動改革走向徹底，以上率下、以上導下方能推進改革進程、提高改革效率、達成改革目的。