黨內法規制度體系內涵探析

秦中瑜

摘 要：在黨的制度建設中，黨內法規制度建設是一個非常重要的領域，它體現了中國共產黨人運用法治思維管黨治黨的理念和能力，為實現制度治黨提供了強有力的支撐。新中國成立以來，我國黨內法規制度體系不斷進步完善，認真把握黨內法規制度體系的實質內涵，對于加強黨內法治化建設、全面從嚴治黨、提升我黨治理能力和治理體系的現代化水平具有十分重大的意義。

關鍵詞：黨內法規制度體系;黨內法規;法治

黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央領導集體對黨的建設提出了更高、更嚴的要求。其中，黨內法規制度建設成為黨的制度建設的重點領域和全面從嚴治黨的重要抓手。一方面，黨內法規制度建設與依法治國、建設社會主義法治國家的理念相一致;另一方面，它又與依法執政、全面從嚴治黨的要求高度契合。黨內法規制度體系與國家法律體系相輔相成，統一于中國特色社會主義法治建設的偉大實踐之中。為此，我們有必要對黨內法規制度的相關概念進行探究，在準確把握其實質的基礎上不斷完善黨內法規制度體系，使其更好地助力于新時代黨的建設和法治中國的建設。

在闡述黨內法規制度體系的內涵之前，必須先搞清楚這個概念的核心——黨內法規的含義。只有把這個核心問題搞清楚，才能系統地把握黨內法規制度體系內相關概念的內涵。同時，我們還應該明確黨內法規制度體系與國家法律體系之間的聯系與區別，二者統一于中國特色社會主義法治體系建設的偉大實踐，體現了依法執政和依法治國的有機統一。準確把握二者的聯系與區別，有助于我們認清“黨大還是法大”這樣的偽命題，更好理解其重要意義。

一、黨內法規

黨內法規作為一個政治學概念最早是由毛澤東同志在1938年提出來的。當時，為了避免再次發生類似于張國燾的嚴重違紀事件，毛澤東同志在中共六屆六中全會（擴大）上指出：“為使黨內關系走向正軌，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動?！盵1]但“黨內法規”這一概念在當時并未固化沿用下來，它只是一種政治性和習慣性的表述，其含義并不等同于我們今日所說的黨內法規。接著在1945年的中共七大上，劉少奇同志作了《關于修改黨章的報告》，他在報告中提出了“黨章”和“黨的法規”的概念，一定程度上指出了黨內法規的范圍[2]。鄧小平同志也曾提出過“黨規黨法”的概念，在黨的十一屆三中全會上，他曾明確指出“國要有國法，黨要有黨規黨法”。[3]揭示了國家法律和黨內法規在國家發展中的重要地位。在此之后，“黨規”“黨法”等概念作為一種約定俗成的政治表述經常出現，但卻難以用一個清晰的概念來準確界定。直到1990年7月，黨中央頒布了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，“黨內法規”的概念才有了一個較為明確的規定。2013年5月，黨中央修訂了1990年7月制定的《暫行條例》，發布了正式的《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》），其中，“黨內法規”的概念基本沿襲了《暫行條例》里的敘述。

《制定條例》第2條規定：黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。[4]至此，這一論述結束了關于黨內法規概念的探討爭議，并成為現階段比較權威規范的官方界定。從內涵上來看，這一概念包括了三層內容。第一，明確了黨內法規的制定主體，即只有具有一定層級的黨委才有權制定黨內法規。第二，明確了黨內法規的調整對象，它包括黨組織的工作、黨組織的活動和黨員行為三個方面。第三，明確了黨內法規的表現形式，它表現為黨內的一系列規章制度，是抽象的、可以反復適用的規范總和。從外延上看，黨內法規主要有兩種呈現形式，一種是具有規范條款的系統表述，如黨章、準則、條例、規則、規定、辦法和細則;另一種則沒有規范條款，而是以各級黨委在履職過程中制定的決定、通知等規范性文件的形式呈現。[5]這兩種形式互為補充，共同推進黨內法規制度的發展。

二、黨內法規制度體系

諸多的黨內法規制度匯合在一起便形成了黨內法規制度體系。我黨提出了“到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”。[6]由此可見，黨內法規制度體系是一個全方位、立體的制度體系，它不僅包括實體性法規，還包括程序性規定、相關的配套規定以及制度運行規定。我們可以從三個維度對黨內法規制度體系進行梳理。

從名稱內容上來看，黨內法規制度體系包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則七類。黨章是黨內的“憲法”，在黨內法規體系中位階最高。準則一般由黨中央組織制定，它規定全黨的政治、組織生活以及全體黨員的行為，如《中國共產黨廉潔自律準則》。條例的數量較多，主要針對黨內的某一個領域做出專門規范，如我們常說的《中國共產黨紀律處分條例》。其他四類的黨內法規數量眾多，主要對一些具體細微的事項作出規定，涉及黨內工作生活和黨員行動的方方面面。[7]除此之外，還有各級黨委在日常履職過程中發布的一些意見、通知等規范性文件，它們雖然不具有規范性的條款表述，但與前述七類法規互為補充，一道構成了黨內法規制度體系。

從制度框架上來看，黨內法規制度體系已形成“1+4”的基本架構。這一框架是由兩個五年計劃[8]設置規定的，即在黨章之下，分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨自身建設法規制度和黨的監督保障法規制度。

從制度性質上來看，黨內法規制度體系包括實體性規定、程序性規定、配套補充規定和制度運行規定。實體性規定主要強調內容方面，即構成制度體系主體的法規內容部分。程序性規定與實體性規定相輔相成，提出了黨內法規從制定到實施需要遵循的全部程序要件。配套補充和制度運行規定則針對前兩項未能涉及的領域進行補充說明。

三、黨內法規制度建設

黨的制度建設涵蓋的領域有很多方面，其中，黨內法規制度建設是比較核心的一個領域，它是其他各項制度正常運行的基礎。從最早的紀律制度建設到今天的黨內法規制度建設，這個概念的內涵在不斷充實、擴展，并將隨著全面從嚴治黨的大趨勢朝著更加科學化、規范化的方向發展。

根據黨的相關文獻及領導人的發言，我們可以嘗試對黨內法規制度建設下一個簡明的定義，即“建設以黨章為核心，以準則、條例等中央級別的黨內法規為主干，以各部委和地方各級黨委的規則、規定、辦法等為補充的黨內法規制度體系”。它是在全黨內部進行的法制建設，涉及黨的組織、領導、監督保障等各個領域，通過制定完善的法規體系來規范黨組織的工作生活和黨員行為，使黨的活動和黨員行為在任何時候都可以做到“有法可依”。它是依法治國理念在黨建領域的延伸，體現了中國共產黨人法治意識的增強和執政能力的進步。[9]

四、黨內法規與國家法律

在黨的十八屆四中全會上，我們提出要構建中國特色社會主義法治體系，而這一體系的兩個重要支撐就是黨內法規和國家法律。但常常有人將二者混為一談，甚至有人還提出了“黨大還是法大”這樣的假命題。其實，它們二者之間既有聯系又有區別。

1.黨內法規與國家法律的聯系

黨內法規與國家法律統一于中國特色社會主義法治體系，二者在結構上有許多相似之處，隨著我國法治化進程加快，我國的法律體系日臻完善，立法水平得到了很大的提高。黨內法規在創設構建時也吸取了國家法律的立法經驗，二者在體系上具有一定的相似性。

首先，二者具有相似的層級結構。在縱向上，比如內部都存在一個“根本大法”和“立法法”，黨章作為黨內法規體系的“最高法”，任何黨內法規都不得與它相抵觸。2013年頒布的《制定條例》作為黨內的“立法法”，詳細規定了黨內法規的制定主體、程序等問題。國家法律體系則以憲法為中心，一切立法活動都嚴守《中華人民共和國立法法》的規定。在橫向上，“中央黨內法規-法律”、“部委黨內法規-行政法規”等二者的制定主體在層級上具有一致性。

其次，二者具有相同的法律適用原則。如“上位法優于下位法”、“新法優于舊法”、“特別法優于一般法”的規定。

最后，二者都具有強烈的人民性。黨內法規是黨的意志的集中體現，國家法律是全國人民意志的根本體現。中國共產黨是全國人民的政黨，它從建黨之初就以全心全意為人民服務為永恒宗旨，黨的意志一定且必須體現著人民的意志。因此，黨內法規和國家法律都具有鮮明的人民性。

2.黨內法規與國家法律的區別

第一，概念范疇不同。黨內法規是一個政治學概念，它是多年來黨內長期存在的一個約定俗成的習慣性表述。主要側重于規范黨內的組織紀律和黨員行為。而國家法律是一個法學概念，是由國家制定和認可并依靠國家強制力保證實施的規范體系。

第二，制定主體和適用對象不同。黨內法規由黨中央、中央部委和各級黨委制定，適用于全體黨員。而國家法律是由行使立法權的國家機關依照法定程序制定的，適用于全國公民。

第三，效力范圍不同。黨內法規僅在中國共產黨內部有效，僅規定黨內事宜，它是黨的自身建設工作里一個重要的環節。而國家法律在整個國家范圍內都有效，規定國家政治經濟生活的各個方面，是依法治國總體布局里的堅實支柱。

由此可以看出，黨內法規和國家法律既具有內在一致性又存在明顯的差別，我們在今后的法治建設實踐中，應準確把握二者的聯系與區別，注意它們的協調運轉。

3.黨內法規與國家法律的銜接與協調

銜接即連接，即將黨內法規制度體系與國家法律體系相連接，實現二者的有效對接。一方面，法律優先。如果一些事項國家法律已經做出了規定，那么黨內法規就不宜再重新進行規定，而是可以援引法律。另一方面，黨內事務黨內規定。國家法律對于黨的活動應該只做原則上的要求，黨內的具體事務工作則由黨內法規來確立。協調就是實現二者的協調運行，避免產生適用上的矛盾。這就要求：第一，黨內法規的原則精神不能違背國家法律的原則精神，二者都應該體現人民的意志;第二，黨內法規和國家法律可以就同一事項進行規定，但黨內法規只能在國家法律的規定框架內進行規范，不得超越法律規定或與既有的法律規定背道而馳。第三，當二者出現矛盾沖突時，應自覺堅持以憲法為原則。

為此，我們必須要堅持黨對一切工作的領導，尤其是黨對立法工作的領導，在這一過程中認真將人民意志上升為國家意志，制定出良法善法。同時，將人民意志上升為黨的意志，制定與法律精神相一致的黨內法規，為二者的協調運行打好基礎。此外，我們還要注重黨內法規的定期清理工作和備案審查工作，定期清理那些已經不合時宜或與現行法律相左的法規，避免黨內法規體系太過冗雜。對于新制定的黨內法規成立專門機構進行備案審查，一方面，審查其是否存在與現行法律規定不一致的地方，從源頭上及時有效避免。另一方面，該專門機構還應做好對黨內法規的解釋工作，將解釋規定與主體規定相配套，以便其更好地適用。[10]

五、重要意義與經驗啟示

黨內法規制度體系隨著我國法治進程的加快也在不斷發展完善，認真把握其內涵，使其與國家法律協調統一，有利于我們早日實現建成社會主義法治體系和社會主義法治國家的偉大目標。全體黨員干部在明確黨內法規概念的基礎上，要切實將依規治黨的法治思維貫穿到日常工作生活的各個領域。只有這樣，才能真正實現制度治黨。

黨員干部要加強對黨內法規制度的學習，明確各類法規制度的內容和要求，并將它們作為工作的紅線和底線。在此基礎上，要牢固樹立法治思維，切實運用法規制度指導自己的工作和實踐，嚴格按照法規辦事。同時，還要注重發揮黨員的模范帶頭作用，在全社會形成學法、懂法、守法、用法的良好風尚，為法治中國的建設貢獻力量！

參考文獻：

[1]《毛澤東選集》，人民出版社，1969年版

[2]中共中央文獻研究室、中共中央黨校.《劉少奇論黨的建設》，中央文獻出版社，1991年版

[3]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，

[4]《中國共產黨黨內法規制定條例》.中共中央2013年5月27日印發

[5]崔巖鵬.新時代黨內法規制度建設的“規范建構”與“內在理念”[J].中共成都市委黨校學報，2019（1）：57-58

[6]《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要2013-2017》.2013年11月印發

[7]薛萬博.關于黨內法規，這些知識你知道嗎？[J].黨的生活，2019（1）：17

[8]即2013年11月印發的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要2013-2017》和2018年2月印發的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃2018-2022》

[9]施新州.黨內法規制度體系.概念、類型與制度成長[J].江漢大學學報（社會科學版），2019（2）：8

[10]溫聰.習近平關于黨內法規制度建設的重要論述研究[J].重慶郵電大學學報，2019（2）：8-14