聚焦改革開放 追趕超越建設新渭南

摘 要：工程建設項目審批制度改革是推進政府職能轉變、深化“放管服”改革的重要內容和“優化提升營商環境”重點任務。本文通過對渭南工程建設項目審批制度改革情況調研及存在問題分析，試圖通過提高認識轉變觀念、統一審批流程、建設審批管理系統推進全程網辦、施工圖聯合審查、提前介入實行區域綜合評價評估制度、推動被動審批向主動服務轉變等途徑，積極為全國工程建設項目審批制度改革貢獻打造“渭南模式”、創造“渭南經驗”。

關鍵詞：工程建設;項目審批

一、渭南市工程建設項目審批制度改革的背景與契機

工程建設項目審批由于主體多、流程繁、手續多、耗時長等問題長期以來被視為行政審批制度改革的“難點”、“痛點”、“堵點”，而工程建設項目的審批效率，對整個社會生產效率、經濟發展和營商環境建設影響巨大。習近平總書記多次強調，要清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，激發各類市場主體活力，實施高水平的貿易和投資自由化便利化政策，營造穩定公平透明、可預期的營商環境。[1]李克強總理在2018年的《政府工作報告》中就曾明確提出“工程建設項目審批時間再壓減一半”的要求。2018年5月，渭南與北京、天津、上海等16個城市被國務院確定為全國工程建設項目審批制度改革試點，為我市工程建設項目審批制度改革提供了一個重要的發展契機，也成為推進我市經濟社會發展進步的一個助推器。自改革試點工作啟動以來，改革領導小組先后經歷了調研摸底、方案制定、流程再造、平臺搭建、建章立制五個階段，市級工程建設項目審批制度框架和管理系統已經基本建成，于2018年11月1日投入試運行，年底前全市審批制度框架系統建成運行。[2]

二、渭南市工程建設項目審批制度改革中存在的問題

1.改革整體工作已經進入快車道，但在思想認識上，部分官員的思想觀念跟不上改革的步伐

深化改革的實質是利益關系的調整。一方面，受歷史原因的影響和體制因素的制約，導致部門利益、單位利益、群體利益固化，一些在其中有利益的普通官員，也往往對有損于自己權力和利益的改革，存在畏難、猶豫，觀望甚至消極抵觸的態度。另一方面，當前大多數審批部門都建立了自已的審批信息管理系統，諸系統各自為政、信息不能互聯共享，不僅造成重復建設資源浪費，也嚴重影響審批時效。

2.在投資建設領域，“一長四多”現象仍然不同程度存在

施工許可辦理困難，審批時間長、蓋章多、收費多、中介多、材料多，“一長四多”現象仍不同程度存在。工程建設項目的審批效率低下，一個重要原因就是由于地方規劃的管理體制是部門分治，相關審批流程不系統，常遭遇空間矛盾、規劃打架，審批事項互為前置的現象。通俗地說，就是各部門不在同一張圖上工作，常常是一個部門按照自己的規劃圖批準了，但另一個部門覺得不符合自己的規劃圖，導致項目吊在半空落不了地。

3.改革試點工作量大，部分改革任務還待落實

在工程建設項目審批制度改革方面，渭南屬于“零基礎”、晚起步，在推進改革的過程中處于“摸索式前進”的狀態，多次出現“建立、修改、推到、重來”的現象。推進改革試點的工作量多、難度大，導致一些改革任務還沒有完全落實。比如，投資建設的四個階段并聯審批尚未完全落實;尚未出臺水、氣、電力、通信服務等市政公用服務管理制度等;行政服務中心“前臺綜合受理，后臺各職能部門分類審批，政務服務中心統一出件”還未真正實現。

4.重復評價評審影響企業報建進度，加大了企業負擔

一個大的開發片區由不同的開發商建設，每個開發商的項目又都按工期先后劃分成不同地塊開發，而每個開發商在開發每一期項目之前都要進行環評、地質災害評估、水土保持方案等評審評估手續，就意味著一期項目在建設前已經走過一次環評、地質災害評估等手續，二期項目在拆遷完成后，手續一樣不少、環節必須走到，重復評價評審影響企業報建進度，加大了企業負擔，無形中為項目的開發帶來許多周折。

5.工程建設項目審批制度改革的突破性與法律的滯后性之間的矛盾

改革是創新，是對現有工作格局和體制機制的突破，而法律更具穩定性、長期性，二者有矛盾的一面。[3]尤其是工程建設項目領域的相關政策、制度、標準，均由省級以上相關部門制定，在市一級層面更多的是執行法律法規和規章制度，全面深化改革，如何處理改革決策與法律制度之間的關系，考驗著黨和政府的智慧。

三、渭南市工程建設項目審批制度改革的應對之策

1.提高認識、轉變觀念，增強改革主動性和工作責任感，推動改革試點工作全面落地見效

深化改革首先要解決思想觀念問題。渭南作為改革試點，是挑戰，更是機遇，牽頭部門要發揮作用“一牽到底”，最大限度凝聚改革共識，使廣大領導干部能自覺理解改革、擁護改革，增強改革主動性和工作責任感，把觀念轉變到改革軌道上來，做到真心實意服從改革大局，絕不能因個人、局部和暫時利益，影響對改革路線、方針、政策的正確理解與貫徹執行。除此之外，最大限度增加廣大人民群眾對改革進程的積極參與，最大限度地激發市場主體的智慧和創造力，最大限度地激發出社會的活力和以此形成推動改革的強大動力和共識。

2.打破部門藩籬，統一審批流程，大力推行并聯審批

重新梳理審批流程，推動工作導向從部門審批需求向業主辦理需求轉變，按照“圍繞項目搞審批”，創新機制，優化流程，打破部門藩籬，推動被動審批向主動服務轉變，形成程序簡約、時限明確、管理規范的工程建設項目并聯審批體系。

3.建立工程項目建設審批管理系統，全程網辦實現“零跑腿”

要想讓群眾少跑路，就必須讓信息多跑路;要想讓辦事者“最多跑一次”，就必須讓信息暢通無阻。打破部門信息孤島和數據壁壘，建立工程項目建設審批管理系統，實現‘一窗受理，讓數據在網上跑、主管部門在網上辦。渭南市兼容并包，并結合本地實際需求設計了渭南市工程項目建設審批管理系統，目前，該管理系統已經建設完成，并于2018年11月1日上線試運行。

4.加快建設“多規合一”項目生成協同平臺

建設“多規合一”業務協同平臺，將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃以及林業、市政、水利等與城市空間相關的專項規劃等融合到一張藍圖里，實現“多規合一”，解決現有各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題。[4]“多規合一”業務協同平臺類似于把以往分散在不同地點的相關部門，都集中在同一個平臺上，打通了溝通渠道，提前對意向項目進行溝通協調、審核，大幅縮減審批時限，大幅提升了審批效率。目前渭南基本實現了規劃、發改、國土、環保四規合一的一張藍圖，完成了業務協作平臺建設。

5.全面推行以政府購買服務的方式實行施工圖聯合審查

全面推行數字化聯合審圖。工作機制由原來的串聯審查變為并聯審查，從“人帶圖紙跑”到“圖紙網上走”，變“企業跑”為“數據跑”，實現不見面審批。目前，“渭南市施工圖數字化審查系統”已經建成，依托“互聯網+圖審”，整合建設、人防和消防等相關部門施工圖審查環節，全面推行以政府購買服務的方式實行施工圖聯合審查，避免了重復審查，節約了審查時間，切實提升施工圖審查效率，讓企業辦理施工圖審查事項“最多跑一次”。

6.嚴督實導，狠抓落實，確保改革見實效

習近平總書記反復強調，空談誤國，實干興邦。如果不沉下心來抓落實，再好的目標，再好的藍圖，也只是鏡中花、水中月。其一，按照已發布的四個階段并聯審批實施細則，積極開展“幫辦、引辦、導辦”服務，鼓勵督促建設單位在審批管理系統申報項目審批，增加實施并聯審批、聯合圖審、聯合驗收項目數量。其二，依托審批管理系統，加快制定出臺工程建設項目審批“黑名單”制度，推動工程建設項目領域信用信息平臺建設，構建“一處失信、處處受限”的聯合懲戒機制。其三，制定出臺供水、供電、燃氣、熱力、排水、通信等市政公用服務管理制度，公布服務標準、辦事流程、辦理時限和服務收費，推行服務承諾制。其四，加快行政服務中心窗口受理人員從“單一受理”向“綜合受理”轉變，提高窗口辦事人員無差別受理服務的水平和能力，實現群眾和企業到政府辦事“最多跑一次”。

7.推行申請后評審向申請前服務轉變，提前介入，實行區域綜合評價評估制度

將以往申請后評審轉變為申請前服務，提前介入，實行區域綜合評價評估，在各功能區、開發區和連片開發區域，在土地招拍掛之前，對地震安全性評價、地質災害危險性評估、環境影響評價、文物考古調查勘探等事項，由政府通過購買服務的方式，統一組織實施評價評估，形成整體性、區域化評估評審結果，該評估結果由區域內建設項目共享共用。[5]進一步減輕企業負擔，減少審批環節，節約社會資源，加快建設項目落地，給企業帶來實實在在的方便。

8.強化法律支持，結合實際提出對審批相關法律法規、規范性文件的修改意見，推動改革涉及法規政策的“立改廢”工作

黨的十八屆四中全會提出“必須堅持立法先行”，這就需要及時對這些法律法規進行調整，讓人民群眾享受到更多的法治紅利。要深入一線，針對改革涉及與國家層面的法律法規源頭相抵觸部分，通過線下、網端、移動端的政民互動渠道廣泛征集公眾的意見和建議，通過人大、政協、社會各界和“一把手”的現場體驗，提出對審批相關法律法規、規范性文件的修改意見，按程序上報住建部，爭取為國家建言獻策，先立后破，推動改革涉及法規政策的“立改廢”工作，確保部門職責清晰，辦事流程明確。

9.加強宣傳報道，強化社會支持，為改革試點工作營造良好輿論環境

通過多種渠道、多種方式，加強宣傳報道，加大對企業用戶使用新系統新平臺的培訓指導力度，推動社會認可、群眾習慣、企業主動運用工程建設項目審批系統，盡快發揮應有的作用，積極為全國工程建設項目審批制度改革貢獻打造“渭南模式”、創造“渭南經驗”。

參考文獻：

[1]習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm

[2]渭南市召開工程建設項目審批制度改革新聞發布會.西部法制報，2018.12.26.01：57.http：//fashion.eastday.com/a/181226015721162.html

[3]重大改革于法有據”寓意“先立后破”.2015.03.12.13：21.http：//www.sohu.com/a/5835185_114882

[4]中央在28市縣開展“多規合一”試點 包括四項內容（名單）.2014年11月19日01：07.來源：21世紀經濟報道.http：//finance.ifeng.com/a/20141119/13288331_0.shtml

[5]“拿地即開工”！濟南市工程建設項目審批新模式.山東政事，2018.08.01https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzI1NDU3NjkyNA%3D%3D&idx=4&mid=2247502532&sn=ef4ad434a257356f9133a37daee83a4c

作者簡介：

鄭國寧（1985--）女，行政管理專業，碩士，中共渭南市委黨校公共管理教研部，講師。