推進治理體系和治理能力現代化視野下 社區黨建引領城市社區治理的思路 基于阜陽市創建全國文明城市的實踐

耿勇 殷成龍

摘 要：改革開放尤其是十八大以來，中國共產黨繼續以黨組織嵌入政府及其他各種社會組織方式的調整優化為杠桿，不斷強化黨的領導能力和執政能力，加快了國家治理體系和治理能力的現代化進程。我國的社區建設在“全能”政府失效和“萬能”市場失靈的背景下展開的，之后現代城市社區逐漸成為推動基層管理創新與培育社會成長因素的基本單元，社區黨的建設也成為基層組織建設的重要組成部分。進入新時代，社區黨建在推動社區治理過程中迎來了新機遇，但也面來新的挑戰，如何在社區治理工作中更好發揮黨組織的引領作用，關系著推進國家治理體系和治理能力現代化的水平，必須下大力氣做好。

關鍵詞：治理體系;治理能力;社區黨建;社區管理

隨著“國家—單位”二級管理體制的解體，現代城市社區正開始日益成為推動基層治理創新與培育和諧社會成長的基本單元。“城鄉社區處于黨同群眾連接的“最后一公里”，做好社區治理工作十分重要”[1]。在此背景下，因為社會加速轉型形成的各類矛盾問題匯集在社區這一基層第一線，其中一對現實矛盾顯得尤其突出。一方面，單純的市場經濟體制無論就它的本質屬性，還是現實發展狀況而言，都難以完全填補政府主體退出直接管制的社區治理空間，而社會組織也受限于歷史或現實的原因無法成為有效的自治主體。因此，在城市基層社會一定程度上形成了治理主體弱化甚至虛化的矛盾。另一方面，廣泛分布于城市基層社會的各級黨組織，由于沒有完全主動參與到基層社會治理創新實踐中，也在一些地方出現了組織渙散的問題。當我們把上述這對矛盾納入國家治理體系和治理能力現代化的視野下來加以考量的話，其實就不難發現，如果站在頂層設計的高度，基于我黨對社會治理全局方向把握的整體政治需要，在新形勢下進行的社會治理創新中，不去創新方式，充分調動城市基層黨組織的積極性，不為其預留充分發揮作用的空間，無異于對這種寶貴政治資源的浪費，因此在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，城市基層黨組織自身建設不僅是基層治理實踐的重要課題，也完全可能成為帶動我國國家治理水平和治理能力邁上新臺階的“紅色引擎”。

本課題組對安徽省阜陽市城區社區進行了調研，并從115個城市社區中選取了潁西街道羅莊社區（城鄉結合部）、單橋社區（新城區）和文峰街道奎星苑社區（老城區）做為研究樣本，調研工作正值阜陽市創建全國文明城市，從中可以基本掌握城市社區黨組織在創建工作中發揮的作用、存在的普遍問題，結合近年來城市基層黨建工作的要求，提出一些加強社區黨建工作的建議。

一、現階段城市社區黨建工作和社區治理的現狀

近年來，城市社區黨建工作面臨著舊的管理體制不能適應新形勢新變化、社區黨組織橫向協調和縱向領導的權威性不大、黨組織對黨員管理模式單一等問題。其具體表現為：

1.城市社區黨組織的領導核心地位的鞏固與國家治理體系現代化的要求不相適應

（1）部分社區黨組織覆蓋仍不同程度存在盲區。隨著阜陽市快速城市化進程，各社區黨總支管理服務人口普遍在1萬人左右，社區所屬黨支部服務人口普遍在2000人左右，管理空間幅度大、日常事務多。3個社區中，羅莊社區常駐人口6580人，流動人口2340人，一個總支3個支部，97名正式黨員;單橋社區常駐10800人，流動人口2650人，一個總支，4個支部，正式黨員156人;奎星苑社區常駐人口9800人，流動人口1380人，1個支部，正式黨員136人。3個社區黨支部黨員人數都偏多，社區兩委以下的支部書記、委員均為兼職，市區和街道限于財力，無法為其提供必要的待遇保障，自然也就缺乏剛性的考核，導致部分支部黨務工作“高興就干一點、覺悟高就多干一點、否則就甩手不干”的空虛狀態。這種狀態下的支部領導城市創建工作，一定程度上會陷入“你干你的我看我的”上緊下松狀態，形不成合力。

（2）社區黨建工作經費投入不足，制約社區黨建工作的開展。阜陽市城市各個社區沒有工作人員編制，極少配備財政供養工作人員，雖然近年來市區兩級加大了對社區的經費投入，也是僅僅限于解決了社區辦公用房和社區兩委的工資待遇（住房公積金、地方合規津補貼除外），兩委主要領導2200—2500元，社區一般干部2000元。上面千條線下面一根針，巧婦難為無米之炊，社區活動經費等日常開支捉襟見肘，必然影響社區黨組織功能的發揮。基于此，城市創建工作在社區里也難免會陷入“你喊一喊我動一動”的被動局面。

2.城市社區黨組織與黨員的整體狀況與國家治理能力現代化的要求不相適應

（1）黨組織政治功能不強。一是社區黨組織政治功能弱化，重經濟社會發展，輕思想政治建設。二是黨支部作用發揮弱化，有的社區黨支部“一年開不了幾次會，一開會不是舉拳頭就是收黨費”，部分黨員干部思想保守，觀念陳舊，在社區居民中威信不高。三是引領功能淡化。部分社區黨組織負責人，落實黨建主體責任不到位，有“不干不夠意思，干點意思意思”的錯誤思想，在抓黨建促進中心工作上認識不清，缺乏創新。

（2）黨員角色意識褪化。當前，在城市社區黨支部中，黨員不關心國家大事，不關心黨的前途，“老好人”思想作祟，把自己等同于一般群眾，搞得黨員不象黨員，平時看不出來、關鍵時候站不出來、危急時刻豁不出來的狀況比較普遍。

（3）社區黨建工作者和黨員隊伍建設滯后。一是文化程度偏低。調研中發現，3個社區低學歷黨員干部占比較大，羅莊社區初高中學歷73人，占比超過75%;單橋社區初高中學歷129人，占比超過80%;奎星苑社區由于是老城區，社區中從機關事業單位退休的黨員較多，初高中學歷59人占比也達近50%。二是年齡結構不盡合理。社區兩委干部中45歲以上的干部大多超過40%，主要干部年齡偏大。黨員的平均年齡更大，羅莊、單橋、奎星苑三個社區45歲以上的黨員數分別為67人、95人、107人，占各自社區的比例都超過了70%。這樣的黨員干部隊伍，無論是觀念上還是能力上都不能適應社區治理的需要，也不能適應帶領社區居民創建全國文明城市的需要。

3.城市社區黨建工作覆蓋面與加強和創新社會治理和重心下移的要求不相適應

（1）社區對“兩新”組織黨建工作的管理和領導還存在一些問題。近年來，“新經濟組織”和“新社會組織”，尤其是非公企業黨建工作在中央的重視下有了較大的發展，但實際工作中組織設置、黨員管理方面仍然需要更加科學。調研中發現，3個社區轄區內的規模以上企業黨建工作較為規范，但轄區內的個體戶、中介組織中的黨組織和黨員管理仍然處于較為松散的狀態，他們中有的黨員長期不參加組織生活會，不繳納黨費。

（2）“流動人口”和“流動黨員”的增加為城市社區治理增加了難度。黨員流動性增強是市場經濟產物，流動黨員問題也是當前城市社區黨建的一個突出問題。調研的3個社區中，流動人口占比15%-20%，羅莊社區和單橋社區的流動黨員都超過了30%。社區黨員管理，不僅僅是只管兩委的黨員，還有在社區外工作，組織關系在社區的黨員、下崗黨員、自由職業者中的黨員等。如何調動流動黨員、在職黨員、駐區單位黨員的積極性，帶領居民積極投入到文明城市創建工作中，考驗著國家的治理能力和城市社區黨務工作者智慧。

二、城市社區治理創新對社區黨建工作提出的新要求

隨著城市化進程的不斷加快，拆違拆舊等專項行動深入推進，以前的城市近郊和城鄉結合部涌現出大批的新社區，無論是社區人口還是社區管轄范圍都出現了爆發式增長。一方面，從阜陽市拆違拆舊力度（2018年度達3200萬平方米）和全市社區發展歷程來看，大多屬于典型的“拆村建居”型社區（或“村轉居”社區），治理層次不高、方式單一，普遍存在社區居民參與度不高、積極性不足，社區治理效率低下，社區居民缺乏歸屬感、幸福感等一系列問題暴露出來。另一方面，阜陽市已吹響創建全國文明城市沖鋒號，市委市政府印發《阜陽市創建全國文明城市工作三年行動計劃（2018—2020年）》，對創建工作目標任務進行了明確。但是社區黨組織領導體制改革、社區黨建工作載體的創新、社區黨建工作平臺的搭建、社區資源的整合，都對社區黨建工作提出了新的要求，必須創新思路切實加以解決。

三、社區黨建全面引領城市社區治理創新的思路

“中國社區建設不是一般意義上的社區工作，它是黨的群眾路線和群眾工作在新形勢下的具體運用和具體表現”[2]。實現黨對城市社會的領導，關鍵是搞好社區建設，以社區黨建推動城市社會管理創新。隨著改革的不斷深化，新舊矛盾交織，城市基層社會管理體制面臨著新的考驗。解決上述這些問題，需要認真研究新形勢下的社區工作，強化黨組織在統籌社區建設中的領導核心作用，推進社區黨建體制機制創新。

1.基層黨委要充分認識到基層黨組織在社區治理中的作用

（1）堅持黨委領導，加強社區領導班子建設。發揮好黨委尤其是縣市區委在加強和創新社會管理中總攬全局、協調各方的核心作用。堅持黨委對社會管理的領導，加強城市社區領導班子建設，要把城市社會管理放在黨委工作的突出位置，把城市社會管理納入考核縣市區及街道領導班子和領導干部績效考核范圍，使基層黨（工）委切實履行好社區黨建的主體責任。

（2）加強組織建設，擴大組織覆蓋和工作覆蓋。城市社會治理創新，就要充分發揮社區黨組織的作用，積極探索推行適合本地區發展的黨建模式，加強組織建設、調整組織設置。要不斷拓寬社區干部選聘途徑，可以嘗試從退伍軍人、社區經濟能人、高校畢業生、企業管理人員中選聘選派社區干部，還可面向社會公開招考、招聘。只有不斷擴大組織覆蓋面，才能確保文明城市創建等中心工作工作中“哪里有群眾，哪里就有黨員，哪里有黨員，哪里就有黨組織”。針對社區中存在的支部黨員較多（奎星苑社區只有1個支部130多名黨員）現象，報請相關部門，該成立黨委的成立黨委，該成立總支的成立總支，不能因為增加職數和財政人頭費開支而使組織建設始終處于不規范狀態。

（3）加強黨的作風建設，密切同人民群眾的聯系。進入新時代我們黨仍面臨“四大危險”、“四大考驗”。處于基層的社區黨組織扎根在群眾中，黨員干部的言行舉止時刻都影響著黨在人民群眾心中的形象，加強和創新社會治理，就是要重視并切實做好新形勢下群眾工作，真實反映群眾愿望，真心傾聽群眾呼聲，真情關心群眾疾苦。“共建才能共享，共建的過程也是共享的過程。要充分發揚民主，廣泛匯聚民智，最大激發民力，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動局面”[3]。加強自身建設，提高黨員干部自身素質和修養，用細心、謙和的態度對待群眾，接受社會和群眾的監督。

2.以完善社區管理機制加強和推動社區治理創新

（1）健全縣（區）基層黨建三級聯動機制。縣市區黨委對基層黨建提出工作思路，制定實施政策，嚴格落實經濟發展與黨建“雙百分”考核制，加強對城市社區黨建工作的指導和督查;街道黨工委直接負責，抓好轄區社區黨建;社區黨組織根據要求結合實際具體抓落實。

（2）完善社區黨建工作經費保障機制。將社區黨建工作經費全額納入縣區級財政預算，根據社區人口數、文明城市創建等年度中心工作量大小，按照不少于20萬元的標準撥付，并根據財政收入的增長逐步提升保障水平。

（3）建立健全和區內各類組織、居民的共建機制。整合好轄區單位、居民群眾的力量，在諸如文明創建等中心工作中，要努力形成市級指導統籌、縣市區負總責、街道協調聯動、社區為主體的責任體系，齊心協力抓好“大創建”工作，務必以基層認可、群眾滿意為標準檢驗文明城市創建實際效果。

（4）建立完善服務和監督機制。推行兩委干部坐班辦公、為民服務代理、工作述職述廉等制度;實行重大事務票決制，凡涉及黨的建設、資產處置、工程建設、大額款物發放等重大事務及關系群眾利益的重大事項，必須按照公開程序討論通過;建立社區“兩委會”主要負責人任期、離任經濟責任審計和責任追究制度，并將審計結果及時向群社區眾公布。

（5）建立社區協調機制。以社區黨支部為核心，社區黨員為主體，駐地單位黨組織參與的協調機制，推進街道社區、單位、行業黨建互聯互動;在諸如城市創建工作中，可以成立由社區支部書記任組長，社區內單位負責人副組長的社區黨建協調領導小組，開展“黨員示范店（崗、單位）”建設;加強對社區內非公個體工商戶、企業員工的教育引導，爭取做到“社區吹哨、部門報到”，“通過建立黨建聯席會，把區域內隸屬不同系統、掌握不同資源、比較松散的黨組織全部“網起來”，形成以駐區單位為節點，緊密聯系的黨建工作聯合體”[4]。推動黨員主動亮明身份掛牌經營，帶頭誠信守法，帶頭落實“門前五包”，帶頭發放《創建全國文明城市知識問答》《市民文明手冊》《市民文明公約》《居民公約》等資料，主動接受群眾監督，凝聚講文明樹新風的正能量;發揮社區黨組織橋梁紐帶作用，收集區內文明城市創建的難點問題，建立“需求清單”，動員社區內機關企事業單位主動認領，打通聯系服務群眾的通道。

3.拓展載體，突出黨建引領作用

一是在阜陽市城市社區深入開展“三聯四建”工作，就是要堅持領導干部聯系社區、職能部門聯系項目、黨員領導干部聯系居民，建好社區綜治管理平臺、社區綜合服務平臺、社區黨組織和社區志愿者組織;二是在社區黨組織中開展“爭創五星級黨支部”，在無職黨員中開展以“設立崗位、確定職責、爭當先進”為主要內容的“爭先創優”活動。三是組建社區黨員志愿者服務隊伍，開展“黨員幫扶隊”、“黨員奉獻日”等主題活動，開展做黨員先鋒、為創城添彩活動。四是開展社區文化活動。成立群眾性文藝團體，開展豐富多彩、群眾喜聞樂見的文體活動，力求達到每棟樓院有節目，每個小區有特色，打造叫得響的社區文化品牌。

4.標準化引領是創新城市社區黨建的重要路徑

黨的十就大提出了全面提高黨的建設科學化水平的總體要求。把黨建工作標準化作為提升黨建科學化水平的“金鑰匙”。把標準化的理念、思維、手段運用到城市社區黨建工作中，構建系統化的制度體系、精準化的評價機制、規范化的操作程序，利于推動城市基層黨建工作高質量發展，通過黨建標準化建設，把原來分散的黨群服務、隊伍建設、基層保障等工作凝聚成體系化的城市基層黨建工作，從而利于提升城市社區黨組織的組織力、凝聚力、戰斗力。

由于當前社會管理創新與社區黨建并沒有在學界大范圍開展，能夠查閱到的參考資料較少，理論上實踐上的都比較匱乏，加之本課題組學術素養不夠，社會經驗不足，其中的觀點及提出的對策難免存在局限性，有待深入探究。

參考文獻：

[1]習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要[M].北京：學習出版社，人民出版社，2019.6.165

[2]沈明達.楓林黨建分外紅[C].上海：上海社會科學院出版社，2012.22

[3]習近平關于“不忘初心、牢記使命”重要論述選編[M].北京：黨建讀物出版社，中央文獻出版社，2019.5.P221

[4]王青山、劉繼同.中國社區建設模式研究[M].北京：中國社會科學出版社，2004.97-98

作者簡介：

耿勇（1972--）男，安徽阜陽人，本科，從事黨建研究。