主體功能視域下張掖市發展生態產業路徑選擇

摘 要：國土空間是寶貴資源，是我們賴以生存和發展的家園，《全國主體功能區規劃》是制定國民經濟和社會發展區域規劃以及產業政策的基本依據。張掖是坐落在祁連山和黑河濕地兩個國家級自然保護區之上的綠洲城市，存在著“生態不經濟”與“經濟不生態”的矛盾，加快構建符合張掖實際的生態產業體系，對于貫徹落實主體功能區戰略，推動全市轉方式調結構、發展實體經濟、推動新舊動能轉換、建設現代化經濟體系、實現高質量發展具有重大意義。

關鍵詞：主體功能;張掖市;生態產業;路徑選擇

一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。張掖是坐落在祁連山和黑河濕地兩個國家級自然保護區之上的綠洲城市，其主體功能就是保護生態環境，在生態和資源環境可承受的范圍內發展特色產業，適度開發礦產資源。張掖重點生態功能區經濟落后且資源環境承載能力較弱，如何在保護環境的同時，兼顧經濟發展，探索并形成適合張掖經濟社會發展的生態產業之路，是張掖重點生態功能區可持續發展的根本要求，也是張掖繼祁連山生態環境整治攻堅戰之后亟待解決的現實重大問題。

一、張掖市在發展生態產業方面的實踐與探索

1.生態文明理念深入人心

祁連山生態環境問題曝光以后，張掖市委市政府把祁連山生態環境的整治作為全市“天字一號”工程，舉全市之力開展了集中整治攻堅行動。祁連山生態環境整治的意義，不僅在于生態環境質量的改善，更在于它起到了教育和啟迪作用。“綠水青山就是金山銀山”“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”的理念深入人心。寧可經濟發展速度慢一些，也決不以犧牲環境為代價，必須堅定不移地走綠色發展崛起之路成為人們的共識。

2.初步構建起了一套較為完備的政策體系

2018年初，市委市政府出臺了《關于加快產業轉型升級構建生態產業體系推動綠色發展崛起的意見》; 8月份，組織編制了《張掖市綠色生態產業發展規劃（2018-2025）》，提出了加快發展十大類綠色生態產業，謀劃了十大工程，建立了265個總投資達8200多億元的重大帶動性工程項目庫;9月份，印發了《2018年十大生態產業發展“一業一策”工作方案》，圍繞十大生態產業體系，分別制定了專項行動計劃落實方案，建立健全了工作機制。分別研究制定了各生態產業專項行動計劃落實方案，從發展目標、重點任務等多個方面進行了詳細的安排部署，張掖構建生態產業體系政策框架基本搭建完成。

3.初步形成了符合張掖實際的生態產業體系

在農業領域，推進“三元雙向”循環基本模式和“六個區域特色產業”，形成了80萬畝玉米制種、80萬畝蔬菜、100萬頭奶肉牛、45萬畝中藥材、40萬畝馬鈴薯、7萬噸食用菌的產業規模，以海升集團現代智能溫室工業化栽培生態示范項目為代表的10個千畝戈壁農業示范園建設加快推進，農業標準化生產面積達到320萬畝;在工業領域，圍繞構建“一特兩新”生態工業體系，提出了先行構建“八大生態型產業化項目”的目標任務。目前，八大生態型項目進展良好，正在按時間節點有序推進;在旅游服務業領域，提出了構建“一個龍頭大景區、三條精品旅游帶、四條景觀廊道、六大特色功能區、七大產品體系”的全域旅游總體布局，把延鏈補鏈產業項目建設和管理服務水平提升作為重中之重，開發出了《回道張掖》等演藝產品，規劃建設了10個文化旅游特色小鎮和田園風情小鎮。

二、張掖市發展生態產業面臨的挑戰

1.生態產業經濟總量小，經濟增長速度慢

據近三年張掖市國民經濟和社會發展統計報告顯示，2016年以來全市經濟總量連續三年在400億元徘徊;其中，工業經濟總量占比分別為17.65%、13.78%和11.39%，連續三年呈現較大幅度下降;特別是祁連山事件之后，核心區工礦企業全部關停或者注銷，工業經濟體系幾近奔潰，2018年出現了恢復性增長，但持續快速發展的源動力不足。2018年，229戶規模以上工業企業中有92戶企業虧損，虧損面達40.5%，企業穩定健康發展基礎不牢，企業發展質量堪憂。農業占比高，受國家壓縮玉米種植面積影響，制種玉米庫存加大、玉米制種面積連續兩年出現大幅回落，制種企業效益下降。2018年全市人均國民生產總值只有4800美元左右，人均年收入20000多元，人們獲得感、幸福感指數偏低。

2.產業結構不盡合理，產品市場競爭力低下

一是傳統產業發展急需轉型升級。隨著祁連山生態環境整治的深入推進，原有工礦企業全部搬出，企業生產成本急劇上升，企業主導產業、發展方向、發展戰略急需轉型或作出調整。2018年，鐵合金等高耗能企業用電量占規模以上工業企業用電量的80%，企業節能降耗形勢嚴峻。二是產業之間配套性融合性差。沒有形成集團性、集約型、網絡型產業。比如，花草灘循環經濟產業園，是一個集采煤、煤矸石發電為一體的循環型加工企業，因為新能源消納能力不足，煤矸石發電項目無法獲準，整個產業鏈就此擱淺了下來;三是產業鏈條短。后續產業開發明顯不足。以去年開工建設的凹凸棒產業園為例，凹凸棒具有修復土壤、飼料添加、生產化工產品等多種用途多個功能，但目前只是為果蔬、設施農業栽培提供有機肥。如此的工業生產過程，只能是生產了商品，也生產了“三廢”，結果是浪費了資源，破壞了環境。

3.資源能源利用效率不高，產業潔凈度仍然低下

從工業領域看，單位GDP能耗是反映能源消費水平和節能降耗狀況的主要指標，該指標說明經濟活動中對能源的利用程度，也反映了經濟結構和能源利用效率的變化。從張掖目前狀況來看，單位地區生產總值能耗、單位地區生產總值水用量、主要污染物排放強度、COD排放強度、SO2排放強度、污水集中處理率、工業用水重復率等重要考核指標距離國家要求還存在著一定差距。從農業領域看，農業生產用水效率低下。張掖農業用水占整個用水的比重達到了85%以上，農業漫灌現象嚴重，一定程度上影響了生態用水;農業面源污染問題突出。農業增產導向依然占據主導地位，畜禽糞便污染依然沒有根本性改觀、農藥化肥投入大，影響了農產品及地力品質，也使可持續發展能力受到威脅。

4.缺乏技術資金人才支撐，相關制度機制不健全

支持綠色生態產業發展的科技創新、財稅政策、綠色金融、人才支撐等方面保障能力明顯不足。從調研過程中來看，絕大多數企業仍沒有自己的研發機構，研發人員和固定的研發經費。2018年，在規模以上工業企業中，開展研發活動的不足三分之一。具體到企業上來說，我市有60多家玉米種子加工企業，但具有自主知識產權的企業不足20家，大多數企業從事的都是玉米種子的繁殖簡單，市場稍有變化，種子加工企業即無法正常運行，陷入重負。分析其原因，主要就在于人才比較缺乏，特別是高層次創新人才、科技領軍人才、經濟類人才嚴重匱乏和奇缺。同時，因為生態補償機制缺失，相關產業發展也受到較大影響，以祁連山生態保護為例，為了確保其生態安全屏障，保護區內的礦業權項目全部退出，這些工礦企業絕大部分屬于在保護區范圍劃定前“入駐”的企業，各種手續齊全，也都經過了環評驗收，退出其經營活動，無疑給企業造成了大量損失。

三、主體功能視域下發展生態產業的路徑選擇

1.以主體功能區規劃為依據，綜合調控各類空間開發行為

全面落實國家主體功能區規劃。按照功能區布局，引導、約束和規范各類開發行為。要加快建立張掖重點生態功能區限制開發制度，切實執行產業準入負面清單制度，引導限制開發區和禁止開發區內不符合主體功能定位的現有產業向重點開發區轉移，對祁連山核心區的牧民采取就地轉為護林工人、生態移民等措施，穩定收入來源，減少人為活動對生態環境的破壞。扎實推進祁連山國家公園建設，對劃定重點生態功能區的縣區降低經濟指標考核權重，側重生態環境保護、大氣污染治理、區域生態功能穩定性和提供生態產品能力、民生改善等指標，推動各縣區依據主體功能區定位發展。

2.抓住供給側結構性改革機遇，加快傳統產業“脫胎換骨”

一是按照供給側改革的要求，去剩余產能。包括在重點生態功能區的任何開發行為、過度的房地產開發、高耗能的鐵合金等過剩和落后產能。二是按照高效低碳循環要求，重新布局和整合現有產能。在農業領域，要在特色優勢上做文章。摒棄傳統以糧食增產為首要目標的慣性思維，推動農業由增產導向提質轉變，特別是要把綠色有機農業作為一個大的方向把握好。全面推行質量追溯體系和品牌建設。以國家級玉米種子基地建設、千畝戈壁農業、旱寒農業等為抓手，深入推進農業綠色化、優質化、特色化、品牌化。在工業領域，要在產業升級上下功夫。要在資源環境可承受的基礎上，綜合運用生態規律、經濟規律和一切有利于工業生態經濟協調發展的現代科學技術，促進工業經濟系統和生態系統的耦合。要通過改革創新，引進先進技術，創建新的企業組織形式、管理模式及完善產業鏈等途徑，喚發企業新的活力，提高產品品質和競爭力，完成由傳統行業到綠色產業的戰略轉變。 順應時代主題，通過內引外聯、BOT等方式，做好秸稈蘆葦、尾礦尾菜、畜禽糞便、塑料薄膜和生活垃圾等“廢棄”資源的深加工，提高資源綜合利用率。

3.培置綠色發展新動能，讓新興產業“強勁壯骨”

當前，我們正面臨著以綠色能源、智能制造、數字服務為特征的新一輪產業變革。要抓住機遇，培置綠色發展新動能。一是守住青山綠水，擁抱綠色動能。利用境內自然資源、農業資源和人文資源比較豐富的優勢，抓住祁連山國家公園建設機遇，以丹霞5A級景區、世界自然遺產和世界地質公園“三項爭創”為牽引，通過傳承創新民族民俗文化、紅色文化、絲路文化、農耕文化和地域文化等人文資源，著力做好丹霞大景區開發和裕固風情走廊、焉支山森林公園、山丹軍民場、中國紅西路軍烈士陵園的協同開發力度，并以此帶動全市文化、教育、養老、旅游等產業的發展。二是創新改革，注入數字動能。以平臺經濟、數字功能思維謀劃產業發展。以網絡信息為平臺，大力發展平臺經濟、數字經濟，科破解人才、地理位置偏僻、沒有高鐵的困境。三是把握新時代需求，主打消費功能。碧藍的天空、新鮮的空氣、干凈的水源，這是西部地區特別是張掖最大的優勢，在生態功能區背景下生產出的產品都是生態產品，這是當前最符合市場需求的產業，也是走向發達地區發達國家的通行證。四是依靠“一帶一路”，增添國際動能。張掖雖然遠離東南沿海市場，但具有“一帶一路”向西開放的區位優勢。充分了解“一帶一路”沿線國家風土人情和產業狀況，也將為本地產業發展增添新的國際動能。在一帶一路背景下，各個民族地區獨特的文化、豐富的非物質文化遺產和鮮明的民族特色是綠色發展的另一個動能。

4.建立健全生態補償機制，完善綠色考核制度

生態保護是社會公益性事業，森林、濕地和荒漠生態資源體現的是生態效益和社會效益，處理好保護與發展之間的矛盾，建立健全生態補償機制是必然選擇。爭取從國家層面建立和完善縱向和橫向生態補償機制，通過健全機制促進祁連山地區生態環境保護與經濟發展的雙贏;建立健全相應交易機制，如碳排放交易機制、排污權交易機制、牧權交易機制和林權交易機制等，為企業的綠色產業投資和經營建立進入、參與和退出機制。同時，建立和完善促進生態產業發展的財政、資金、人才和工作機制。堅持政府引導、市場主導，充分發揮市場在構建生態產業體系中的決定性作用;依靠財政政策，加大對生態產業可持續的政府采購;通過綠色崗位培訓，培養專業綠色技術人才;采取更大力度、更加靈活、更加柔性的政策措施，引進培養推動綠色生態產業發展的經濟技術類人才，為生態產業發展提供強有力的人才支撐。制定并完善綠色經濟衡量指標。在考核導向方面，要堅持主體功能定位和全市生態產業統一布局相結合，生態經濟考核與生態文明考核目標評價有機結合，增強干部的生態擔當和綠色發展意識。

參考文獻：

[1]丁文廣、勾曉華、李育.祁連山生態系統發展報告（2018）.2018.12

[2]張掖市統計局.2018年張掖市國民經濟和社會發展統計報告.國家統計局張掖調查隊，2019.06

[3]張掖市人民政府.張掖市綠色生態產業發展規劃（2018-2025）.2018.8.22

作者簡介：

劉雅琴，張掖市委黨校經濟學教研部主任，副教授，主要研究方向為區域經濟和“三農”問題。