鄉村振興戰略下如何加強設施農用地的管理

鄭菲

摘 要：近年來，各地先后出現了不少以個人、農業企業或農村經濟合作社名義，發展畜禽養殖、水產養殖和大棚種植等新型農業，被稱之為設施農業。設施農業作為現代農業的一種重要標志，較傳統農業有著投入產出高、經濟效益高等特點，吸引了越來越多的人選擇發展設施農業，設施農業的占地量也越來越大。在設施農用地審批利用過程中，擅自改變土地用途、附屬設施超規模建設;設施農業項目結束后，建成的畜禽圈舍、管理用房等建筑物不能及時拆除，土地沒有恢復原貌等問題逐漸顯現，給設施農用地管理帶來了一定的困難。那么在鄉村振興戰略下，如何加強設施農用地的管理，筆者作了分析。

關鍵詞：土地流轉;農用地;設施農業

一、加強設施農用地規范性文件的出臺

目前，設施農業已成為現代農業發展的常態化，現日益增多，出臺規范性、可操作性的設施農用地管理文件迫在眉睫。從以前出臺的設施農用地規范性文件來看，已經不能滿足現行設施農用地發展需要，解決不了設施農用地存在的特點和問題。只有抓緊制定切實可行的操作性文件，從土地來源、項目規劃、用地標準、土地用途、設施房屋認定標準、土地復墾要求及法律責任等多方面做出明確規定，才能保障設施農業健康發展。

二、加強設施農用地規劃引領

設施農用地備案項目涉及水利、農業、自然資源、環保等多個部門，由于各部門規劃未相互銜接，造成設施農業項目選址時隨意性較大，項目經營者認為哪里成本低就選在哪里，導致設施農用地土地利用率和經濟效益不高，上級出臺的設施農用地有關文件規定未對設施農業如何遵循規劃做具體要求。為促進設施農業健康發展，在確定設施農業項目前，相關部門應結合土地利用總體規劃、畜禽養殖布局、城鎮建設、地質災害防治、生態保護等專項規劃，制定設施農用地專項規劃。明確農業用地結構，布局，合理確定新增的設施農用地數量、分布。

三、加強土地流轉的監督指導

農村土地流轉大多是發展設施農業，都是經營者與土地承包經營者自行協商土地流轉事宜，甚至存在私下買賣土地行為。如有的經營者流轉的林地，未得到林業部門同意不能發展設施農業;有的經營者流轉的土地涉及基本農田，不能發展養殖項目。有的經營者流轉的土地在生態保護紅線范圍。這些土地流轉前，都因缺少科學指導導致項目無法落實。相關部門應加強土地流轉的管理，設立土地承包經營權流轉服務窗口，結合設施農業項目發展實際，對土地流轉進行指導和監督，提供土地流轉信息，引導農民土地經營權合理流轉和土地的適度集中，為發展設施農業規模經營創造條件。

四、加強設施農用地規模管控

按照設施農用地有關文件，進行工廠化作物栽培的，附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內，但最多不超過10畝;規?；笄蒺B殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內，但最多不超過15畝;水產養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內，但最多不超過10畝。實際用地中，因對設施農用地總規模無限制要求，對附屬設施有嚴格的規?？刂?，不少經營者為保證附屬設施用地面積夠用，肆意擴大農業項目總規模。相關文件對設施農用地規模是否為一個地塊或集中連片未作要求，個別經營者以多流轉土地作為設施農用地總規模來滿足附屬設施建設需要。能否對設施農用地規模進行控制，地塊較多且分散的設施農用地，可否以每個地塊來限制附屬設施用地規模，避免利用總規模配比附屬設施用地規模而造成的土地浪費。

五、加強附屬設施標準限制

在附屬設施分類中，附屬設施用地是指直接用于設施農業項目的輔助生產的設施用地。包含設施農業生產中必需配套的檢驗檢疫監測、動植物疫病蟲害防控等技術設施以及必要管理用房用地等等;相關文件規定對附屬設施的分類做了具體要求，但對附屬設施建設標準未作要求。實踐中發現，有的養殖經營者把管理用房等輔助設施修建成樓房;有的養殖經營者將一層修建成圈舍作為生產設施，二層改建成辦公管理用房等作為附屬設施。這些雖體現了集約節約用地，但對房屋性質認定以及利用附屬設施是否涉嫌超規模存在爭議。附屬設施用地沒有對房屋主體結構進行約束，樓房的結構、主體建設又屬于建設用地范疇。這些問題反映出，附屬設施的要求還存在漏洞。因此，能否對附屬設施建設標準、條件等要求做一定的限制，也便于今后對附屬設施的認定與監管。

六、加強設施農用地復墾監管

設施農用地使用前，經營者應擬定設施建設方案，與鄉鎮政府和農村集體經濟組織協商土地使用年限、土地用途、土地復墾要求等條件。針對種植項目來說，對土地損害輕土地復墾相對容易;而對養殖項目來說，標準化的圈舍、附屬設施修建成后復墾難度較大。管理中我們要求設施農用地占用耕地要通過耕作層土壤剝離利用等工程技術等措施，盡量減少對耕作層的破壞。可是對經營者是否采用耕作層土壤剝離利用等工程技術缺乏監管。設施農用地的使用年限較臨時用地使用期限長，經營者在設施建設中往往以花錢少為主，忽略了耕作層剝離利用，不利于以后土地復墾。按照《土地復墾條例》有關規定，生產建設活動臨時占用所損毀的土地，土地復墾義務人應當按照土地復墾標準和國家有關規定編制土地復墾方案。設施農用地是否能按規定編制土地復墾方案，以保證項目結束后及時完成復墾。

七、加強設施農用地巡查和批后監管

設施農業項目涉及部門多，部門之間沒有形成聯動機制，導致部分個人或企業以設施農用地為名違法占用農用地從事其他經營活動現象較普遍。有的以發展畜禽養殖為名圈占農用地，先建設畜禽舍進而改建成住宅用于居住、轉讓或出租;有的以發展觀光農業為名建設旅游休閑度假村;有的以發展水產養殖為名，圈占農用地挖塘養魚，供人垂釣休閑娛樂等。為防上述情況發生，應加強鎮、村以及社會群眾的政策知識培訓，建立起鎮、村、群眾的設施農用地跟蹤監管體系，鼓勵群眾對設施農用地進行監督報告，做到早發現早制止早糾正，為設施農用地管理營造健康、良好的氛圍。