基于松材線蟲病生態災害責任追究制度的思考

孫曉紅 陳貞 袁小文

摘要 ? ?松材線蟲病是導致松樹死亡的毀滅性病害，疫情傳播擴散快、破壞性極強，防控形勢十分嚴峻，被全球許多國家列為森林植物檢疫對象。松材線蟲病已引起我國各級政府和林業主管部門的高度重視，務必群策群力，共同應對，建立松材線蟲病生態損害責任追究制度是遏制松材線蟲病擴散蔓延的又一制度創新。本文通過查找文獻和對比分析的方法對完善該制度提出了初步建議，旨在探析并豐富松材線蟲病生態損害責任追究制度的內涵，真正實現客觀公正、權責一致、失（瀆）職追責、盡職免責的目的。

關鍵詞 ? ?松材線蟲病;生態災害責任追究制度;督辦追責;建議

中圖分類號 ? ?S763 ? ? ? ? 文獻標識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2019）20-0117-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

松材線蟲病生態災害是指因松材線蟲病造成森林資源和生態環境損害的事件。松材線蟲病生態災害責任追究制度，是指發生松材線蟲病造成生態環境損害事件，地方黨委和政府及有關部門出現在職責范圍內沒有積極組織應對或處置不力，以及不按規定報告、通報或者公開生態災害事件信息等情形，對森林資源和生態環境造成嚴重破壞、產生不良社會影響，而追究相關領導班子成員責任的制度[1]。其不僅探索了政府擔當的“中國模式”，同時也是生態環境治理制度的有益嘗試。

1 ? ?探索松材線蟲病生態災害責任追究制度歷程的回顧

1.1 ? ?法規層面

《森林病蟲害防治條例》規定，要求地方各級政府依據本條例規定制定與之相適應的一系列保護措施和規章制度，切實加強防治工作方面的領導。《植物檢疫條例》規定，省級政府可相應制定調運植物和植物產品的檢疫辦法，在發生特大林業生物災害時，省級政府可批準設立植物檢疫檢查站，扎實開展植物檢疫工作。

1.2 ? ?頂層設計

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“建立生態環境損害責任終身追究制”;2015年中辦、國辦聯合印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，將生態災害事件處置不力納入“追究相關地方黨委和政府主要領導成員責任”的范圍;將不按規定報告、通報或者公開生態災害事件信息納入“追究政府有關工作部門領導成員的責任”的范圍，同時要求對鄉（鎮、街道）黨政領導成員的生態環境損害責任追究，參照本辦法有關規定執行。清晰明了的規定強化了地方政府以及相關工作部門的生態環境保護職責，只要是履職期間造成了生態環境損害，不管其在職與否、退職退休或已升遷或調離，都一律實行終身追究。

1.3 ? ?部門規章

原國家林業局相繼出臺了《松材線蟲病疫區和疫木管理辦法》《松材線蟲病等重大林業有害生物防治目標責任檢查考核辦法》，對防治責任和責任追究制度的規定更具體，為建立生態環境損害責任追究制度打下了堅實基礎，為生態環境保護工作提供了切實可行的制度保障。

1.4 ? ?地方實踐

“十一五”以來，地方各級政府和林業行政主管部門在林業有害生物災害防控和責任追究制度方面進行了有益探索。省、市、縣、鄉（鎮）層層簽訂林業有害生物防治工作雙線目標管理責任書，到期開展檢查考核，以通報形式進行問責。2018年10月，湖南省林業生物災害應急指揮部辦公室首次對松材線蟲病疫情除治工作不達標的疫情縣開展約談[2]，有力促進了防治工作，生態環境損害程度逐年降低。

1.5 ? ?全面系統的督辦追責辦法應運而生

國家林草局頒布了《松材線蟲病生態災害督辦追責辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》分為總則、履責認定、認定標準、督辦與追責、附則等5章23條，于2019年8月1日起施行，不僅在松材線蟲病防控工作中壓實了地方責任，而且在生態環境保護工作方面加大了對地方的監督力度。

2 ? ?施行松材線蟲病生態災害責任追究制度的意義

自松材線蟲病入侵我國以來，累積造成直接經濟損失和生態服務價值損失達千億元，已波及18個省、599個縣級行政區（含11個拔除疫區縣），并危及多個國家級風景名勝區和重點生態區域。更有甚者，疫情發生區域顛覆了傳統理論提出的年均氣溫10 ℃以上的適生界線。該病的傳播媒介也不僅局限于以往的單一物種松褐天牛，云杉花墨天牛也成為了該病的媒介昆蟲，馬尾松、黑松、紅松、落葉松等松類樹種都是寄主植物，疫情直接威脅我國近6 000萬hm2的松林資源安全，森林生態安全拉響警報，防控工作刻不容緩。適時頒布《松材線蟲病生態災害督辦追責辦法》，正是對推行《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的具體落實，也是全面防控松材線蟲病工作的現實需要，更是催生建立生態型政府的重要舉措。

3 ? ?生態災害責任追究制度的亮點

3.1 ? ?主體責任明確

松材線蟲病疫情防治實行地方各級政府行政領導負責制，縣級以上地方各級林業主管部門負責本行政區域松材線蟲病的監測、檢疫和治理。

3.2 ? ?追責情形清晰

因地方政府及其林業主管部門履責不到位，造成松材線蟲病疫情發現不及時、疫情處置不力、疫木監管不嚴、不按規定報告疫情等確定為追責情形;對非人為原因導致的松材線蟲病疫情，能及時報告上級主管部門的可免于追責。

3.3 ? ?罰責條款具體

督辦由國家林草局下達督辦通知、約談或者通報;追責由國家林草局確定對象，提出處理建議，移送有關紀檢監察部門或者組織（人事）部門追責。

4 ? ?松材線蟲病生態災害現行責任追究制度的缺陷與不足

建立松材線蟲病生態災害責任追究制度，旨在促使政府樹立生態意識，自覺履行生態保護職責，催生建立生態型政府[3]。多年來，各級政府、部門以及專家不懈努力、探索，取得了一些成績，但在實踐操作中仍然存在一些缺陷與不足。

4.1 ? ?責任主體范圍相對狹小

人為傳播是松材線蟲病遠距離擴散的主要途徑。一些不法商家（企業）以牟利為目的，非法經營、加工、利用、運輸染疫松木及其制品，這些非法運輸疫木及其制品是造成松材線蟲病擴散流行的主要原因。該病自1982年首次傳入我國以來，截至目前已蔓延至18個省（自治區、直轄市）599個縣級行政區（含11個拔除疫區縣）[4]。鄉鎮政府是縣級政府下屬的行政機構，是黨的路線、方針、政策得以“落地生根”的基層組織;村民委員會（社區）是基層群眾性自治組織，在服務便民、回應群眾關切方面發揮了橋梁和紐帶作用，同時具有協助鄉鎮政府工作的義務。松材線蟲病防控工作實踐表明，疫區疫木管理、病死松樹清除、綜合防控措施的順利實施，在很大程度上離不開鄉鎮政府和村級組織的參與和配合。誠如《辦法》中規定的督辦追責對象范圍，而將鄉鎮政府、村級基層組織、涉松企業等排除開外，定會導致防控工作績效目標難以預期，群眾滿意度降低。

4.2 ? ?松材線蟲病生態災害程度評定內容有待豐富

由國家林草局確定追責對象，提出處理建議，移送有關紀檢監察部門或者組織（人事）部門進行追責。但對生態災害程度評估認定程序未作相應的概括性規定，實際操作存在盲目性;況且紀檢監察機關或者組織（人事）部門也缺乏與之適應的專業人才，很難對生態環境損害作出科學準確的評定;即便國家林草局委派專家組開展評估，也因缺乏第三方評估機構的參與，很難避免評估結果的客觀公正性不受置評。

5 ? ?完善松材線蟲病生態災害責任追究制度的建議

5.1 ? ?適度拓寬責任主體范圍

松材線蟲病疫情防控工作是一項復雜的社會系統工程，期待地方各級政府和林業主管部門以及社會各界的共同努力，齊抓共管，認真履職。為此，應適度拓寬責任主體范圍，除《辦法》中規定的適用對象外，建議新增“對鄉（鎮、街道）黨政領導成員、村級（社區）組織以及涉松企業法人代表的松材線蟲病生態損害督辦追責，參照本辦法有關規定執行”的相應條款。

5.2 ? ?建立第三方評估機制，確保評定結果客觀公正

為平衡各方利益主體的訴求，撇開追責主體和追責對象的“裙帶”關系，建議政府引入第三方評估機制，利用第三方機構獨立性和專業性的優勢，對受托開展的松材線蟲病生態損害造成的直接經濟損失和生態環境損失進行定性定量科學評價，確保責任追究實事求是、客觀公正。

5.3 ? ?防治工作雙線目標管理責任書制度理應得以傳承

林業有害生物防治工作雙線目標管理責任書是地方多年的有益探索，實踐證明行之有效，理應得以傳承。主要涵蓋 “總體目標、具體指標、責任與任務、檢查與考核、獎勵與處罰”5個方面的內容，自省級到鄉鎮，從制度層面作出了對防治責任進行相應追究的規定[5]。突出抓實疫情普查，構建以村級護林員監測為基礎的監測平臺，強化疫區和疫木管理，加大檢疫執法力度，切實加強電纜盤、光纜盤、木質包裝材料等松木及其制品的復檢力度，對違法違規采伐、運輸、加工、經營和使用疫木的行為加大打擊力度[6]，全方位、多途徑地保護森林生態資源。

6 ? ?結語

建立松材線蟲病生態災害責任追究制度，對壓實防治責任、提升防治成效具有里程碑式意義，標志著我國生態災害治理工作進入新常態;在遵循實事求是、客觀公正、注重實效、權責一致、失（瀆）職追責、盡職免責等方面具有可操作性，較以往規定有了長足的進步。地方各級政府可根據國家林業和草原局出臺的《辦法》，制訂切合本地實際的實施辦法，以確保《辦法》更具科學性和可操作性。

7 ? ?參考文獻

[1] 才玉石，閆合，才琪，等.林業生物災害損害責任追究制度研究[J].中國森林病蟲，2019（3）：36-39.

[2] 湖南省林業廳.湖南首次對松材線蟲病疫情除治工作不達標的疫情縣開展約談[N].中國林業網，2018-10-18.

[3] 曹澄青，姜木枝.生態環境損害責任終生追究制與生態型政府的建設[J].九江學院學報（社會科學版），2014，33（2）：107-110.

[4] 李娟，姚韓文.我國松材線蟲病疫區現狀及管理對策[J].中國森林病蟲，2019（3）：45-46.

[5] 陳昀.新邵縣著力推行林業有害生物防治責任鎮鄉負責制[N].邵陽新聞在線，2012-04-29.

[6] 尚文博.防治松材線蟲病 保障國土生態安全：國家林業和草原局生態保護修復司司長趙良平談松材線蟲病防治[N].中國綠色時報，2019-03-06.