貧困治理視角下特色產業扶貧問題研究

張艷榮 曹委

摘 要：脫貧攻堅與鄉村振興是我國農村發展的重大決策部署，產業發展是脫貧攻堅和鄉村振興的共同抓手。甘肅省在發展特色農業方面具有優勢，產業扶貧帶來了明顯的直接經濟效益和溢出效益，但是在產業培育過程中，大部分地區普遍存在農業產業化水平偏低、鄉村發展后勁不足，農民觀念相對保守落后、自我建設能力較弱等問題。針對這些問題提出提高產業扶貧效果的策略，并基于產業發展要素探討脫貧攻堅和鄉村振興的有機銜接。

關鍵詞：產業扶貧;效果分析;鄉村振興;有機銜接

中圖分類號：F323.8? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）31-0040-03

引言

貧困是我國的重大社會問題之一，消除貧困是我國實施可持續發展戰略中面臨的嚴峻挑戰。在貧困治理工作開展的過程中，我們不能單純用照顧來體現對貧困地區的政策，讓貧困群眾真正能自力更生地發展才是扶貧政策的落腳點[1]。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》中指出，扶貧工作要充分挖掘貧困地區的本土資源優勢，培育升級特色支柱產業。產業扶貧是促進貧困地區經濟發展，提升貧困人口自我發展，實現穩定增收、脫貧致富的重要途徑，也是一種典型的能力建設扶貧模式。2013年提出的精準扶貧戰略也奠定了發展產業扶持貧困在多種扶貧方式中的關鍵地位。但產業扶貧也是一項系統性工程，不僅要“雪中送炭”，解決燃眉之急，更要立足當前，謀劃長遠。在精準扶貧戰略的思想指導下，實現產業項目與貧困縣、貧困鄉、貧困村、貧困戶的層層精準對接，切實落實好產業扶貧規劃，力求實現村村有特色產業、戶戶有增收門路，讓貧困群眾自力更生，才能真正做到消除貧困。而鄉村振興戰略實施的關鍵就是農民，具備自我建設能力的農民才能保證鄉村振興戰略的實施。

從2010年尤其是十八大以來，無論是全國還是甘肅地區，脫貧率都呈下降趨勢，主要原因是近年來甘肅省不斷加強產業扶貧項目，甘肅省整體上呈現出平穩的減貧速度，反映了扶貧工作的重心從重視扶貧速度轉變到扶貧質量，即扶貧新常態。在扶貧新常態下，減貧率不斷下降，但是減貧的質量不斷增強，這得益于積極轉變扶貧模式，針對不同階段的扶貧特點，采取不同的扶貧模式的結果，尤其是精準扶貧戰略實施以來，產業扶貧模式無疑是對脫貧質量的貢獻更為顯著。

一、甘肅省產業扶貧的效果分析

進入21世紀以來，我國扶貧方式由傳統的“輸血式”救濟型向“造血式”開發型轉變，產業扶貧逐漸成為政府脫貧攻堅工作的重點，也是當前更多貧困地區民眾得以擺脫窮苦生活、逐步走向富裕的重要抓手。全國貧困地區依托自身資源優勢，積極開拓發展特色產業扶貧項目，貧困程度深、貧困面積廣的甘肅省也將發展脫貧富民產業作為解決貧困問題的主攻方向，不斷加大產業扶貧資金，支持產業扶貧項目的開發，堅持因地制宜制定貧困村的特色產業方案，堅持因人施策的原則，對于沒有或者缺乏勞動力的貧困人口通過資產收益項目，獲取分紅;對于有勞動能力的貧困人口，通過發展現代種養業、家庭手工業等扶貧產業項目帶動他們脫貧致富。甘肅省堅持把產業扶貧作為脫貧攻堅的根本之策，自精準扶貧以來，甘肅省加大脫貧攻堅資金投入力度，產業扶貧資金的投入金額從2014年的58.32億元增加到2016年的93.26億元。2017年甘肅省謀劃啟動1 000億元特色產業發展工程貸款、500億元產業發展投資基金，破解產業發展升級的融資難題，并在未來三年逐步落實。

1.產業扶貧的經濟效益。產業扶貧最直接的目的就是貧困地區農戶依托產業實現增收，因此經濟效益是產業扶貧效果的首要評價對象。甘肅省大力支持產業扶貧項目的開發，堅持因地制宜制定貧困村的特色產業方案，堅持因人施策的原則，對于沒有或者缺乏勞動力的貧困人口通過資產收益項目，獲取分紅;對于有勞動能力的貧困人口，通過發展現代種養業、家庭手工業等扶貧產業項目帶動他們脫貧致富。除此之外，2018年制定出臺“牛羊菜果薯藥”六大特色產業精準扶貧三年行動方案，用好特色產業發展工程貸款和產業發展投資基金，確保每個村都有主導產業、每個貧困戶都有穩定增收的渠道，扎實推進產業扶貧。農戶通過產業扶貧項目獲得更多的發展機會，貧困人口人均收入不斷提高（見圖2）。產業扶貧項目的開發，不僅可實現農戶增收，還刺激了新型經營主體的持續壯大，經營模式的不斷創新，最終反作用于產業發展潛力的激發。高速發展的新型農業經營主體在引領適度規模經營、帶動農民發展產業脫貧增收等方面扮演著日益重要的角色。自精準扶貧戰略以來，龍頭企業、合作社、家庭農場等農業組織的數量不斷增加，且組織形式不斷創新，與農戶之間的利益聯結機制日趨健全，尤其是2017年以來，合作社數量的激增，切實打通了甘肅省在產業扶貧中“小農戶對接大市場”不緊密的堵點。

2.產業扶貧的溢出效應。暫時緩解收入上的貧困并不能稱為真正意義上的減貧，從可持續發展的理念出發，產業扶貧的效果不能片面地只重視經濟效益，也要關注依托產業發展所帶來的社會效益，因為基礎設施的完善和公共服務水平的提高，對促進農村經濟發展、改變鄉村的貧困面貌起著關鍵性的支持作用，也發揮著為農村的產業的發展、升級提供基礎保障的反作用力（如圖3所示）。2014年以來，甘肅省貧困地區的基礎設施和公共服務水平呈上升趨勢，尤其是貧困村的主干道路硬化率和寬帶覆蓋率的上升幅度很大，改善了農村的道路、通訊等基礎設施的現狀。因此，產業扶貧不僅帶動了當地的經濟發展，實農民增收，也為當地的農村建設做出了巨大的貢獻。

二、甘肅省產業扶貧存在的問題

甘肅省在發展特色農業方面具有比較明顯的優勢，不僅擁有定西馬鈴薯、蘭州高原夏菜、平涼金果、天水花牛蘋果、隴西中藥材等特色品牌農產品，同時也是全國草食畜牧業大省，肉牛肉羊產業規模位居全國前列[2]。因此，在甘肅省實施特色產業扶貧策略，不僅可以充分發揮貧困地區的優勢資源，發展具有比較優勢的產業，見效快，惠民廣，可持續，而且能迅速帶動地方經濟發展，是具有較好針對性的扶貧策略，但甘肅省在產業扶貧的推進中也存在一些問題。

1.農業整體效益偏低，農民持續增收乏力。甘肅各養殖大縣對草食畜牧業扶持力度不斷加大，牛羊養殖規模迅速擴張，但受市場需求和價格波動等因素的影響，牛羊肉銷售疲軟，養殖企業和農戶依靠薄利維持。再加上小麥、玉米等主要農產品價格的下降態勢，部分農產品面臨增產不增收的尷尬局面，影響農民持續穩定增收。

2.農村勞動力短缺，農村經濟發展后勁不足。隨著城鎮化進程的不斷推進，大量青壯年勞動力涌進城市，農業兼業化、農民老齡化、農村空心化現象日益嚴重。農村勞動力的轉移使得耕地利用率下降，農業生產經營管理粗放，農業結構調整功能緩慢，難以提高農業生產效益，不利于現代農業規模發展和整體推進。隨著勞動力結構性、季節性、區域性短缺的問題日益凸顯，新型職業農民嚴重短缺，致使新型實用技術難以及時推廣，農村經濟發展后勁不足。

3.農業基礎設施薄弱，可持續發展難度加大。雖然在一系列強農惠農政策的刺激下，農業生產得以穩步發展，但因農業基礎設施薄弱，加上氣候因素不確定性，抵御自然災害的能力不強，沒有從根本上擺脫“靠天吃飯”的被動局面，一定程度上制約了農業生產的發展，農業的可持續發展的難度加大。

4.農業產業化水平偏低，社會服務系統不健全。農戶居住相對分散，家庭分散式經營模式普遍，集約化生產水平較低。大部分新型經濟組織尚在起步階段，農民專業合作社經濟組織不健全，經營范圍狹窄，運行管理不規范，真正能夠引領產業發展、帶動農民增收的專業合作社組織較少。農蓄加工企業規模偏小，尤其是精深加工型、高附加值性、高科技含量性龍頭企業少。而且龍頭企業與農戶的利益聯結機制不夠緊密，經營主體普遍缺乏對市場的超前預判，對農戶的輻射帶動能力不強。農村市場體系、物流產業體系發育不健全，市場運行不規范，使得農戶小生產與社會大市場沒有形成有效對接。

三、提高產業扶貧效果的對策

發展產業是培育鄉村經濟發展的持久動力，是保障可持續性脫貧的有效措施，沒有特色產業的鄉村培育產業，有產業基礎的鄉村可以升級產業。但是甘肅大部分地區普遍存在農業產業化水平偏低、整體收益不高，農村基礎設施薄弱、發展后勁不足，農民觀念相對保守落后、對新生事物的接受度較低、自我建設能力較弱等問題。想要弱化甚至消除這些問題，甘肅貧困地區應及時調整措施，首先從改變農民觀念，對農民進行思想啟蒙，打破農民的保守的觀念，接受新事物、新技術，培育更適宜本鄉村發展的產業，并在此基礎上進行產業升級，提高農業產業化、現代化水平，增強農村的建設能力，為鄉村振興戰略的貫徹落實奠定良好的基礎。

1.因地制宜發展產業，持續強化產業支撐。產業扶貧是脫貧攻堅重要舉措，但是在貧困地區選擇合適的產業比發展產業本身更重要。必須以市場需求為導向，充分挖掘發揮本地資源優勢、傳統優勢和區位優勢，尋找有市場競爭力的、能發揮當地資源優勢的主導產品和主導產業，推進品牌化建設，并通過集聚規模優勢不斷延伸、健全產業鏈和價值鏈，積極發展農產品加工業，提高農產品附加值，最終實現發展壯大一批帶動能力強的特色產業，大幅度提升農村經濟整體實力和綜合競爭力，從根本上改變農村經濟發展落后的面貌[3]。不注重研究市場，而是盲目跟風、千篇一律地發展大宗農產品，只會讓農戶陷入增產不增收的尷尬局面。制定并完善產業扶貧效果考核機制，通過對貧困地區產業扶貧進行持續的跟蹤監測，科學檢測產業選擇合理性、規劃和協調好區域間的產業布局和產業結構關系，依照共享資源、共同發展的理念形成區域性產業鏈條，提高產業規模和產業效益[4]。

2.全面構建新型經營體系，發揮新型經營主體的帶動作用。產業要做大做強，必須在開發本地特色產品的基礎上，逐步實現農產品的產業化經營。自家庭聯產承包責任制實施以來，我國農業形成了以家庭為基本單位的生產格局，農業生產的規模化、標準化、市場化、品牌化在單個農戶家庭難以實現，而新型經營主體作為聯系市場和農戶的紐帶，不僅為農戶提供相互學習、交流的平臺，還可以把小生產和大市場進行有機銜接[5]。因此，在產業扶貧發展過程中，應結合各區域的地理環境、經濟基礎和已形成的產業集聚狀況，根據產業特點全面構建規范化龍頭企業、農民專業合作社示范社等新型農業經營體系，發揮新型經營主體帶動作用，帶動農戶脫貧致富[6]。

3.增強內生發展動力，提升農戶發展素質。在產業扶貧項目開發過程中始終堅持以當地農民為主體，最大限度地激活農民的主動性和創造性，對農民進行思想啟蒙，才可能變當地的資源優勢為經濟優勢，而政府在其中主要發揮引導和扶持的作用。在甘肅省的村級調研中發現，存在部分沒有村級主導產業的貧困村將村級產業扶貧資金投入其他地區的企業或者合作社，并按照6%～10%不等的比例給產業扶貧項目對象分紅，即“托管幫帶”的模式，這種方式不僅不能激活農戶的自我發展的積極性和自我發展建設能力的提升，反而會助長“等、靠、要”的惰性思想，資產收益性產業扶貧項目并不利于提高貧困戶的自我發展能力。因此，除極少數老弱病殘需要國家政策扶持以外，農村貧困人口要真正擺脫貧困，歸根結底要依靠自己的主動性與能力。

展望

脫貧攻堅與鄉村振興是我國農村發展的重大決策部署，走中國特色社會主義鄉村振興道路，必須打好精準脫貧攻堅戰，習近平總書記一語道出脫貧攻堅與鄉村振興的關系。鄉村要振興，產業是重點，產業發展是脫貧攻堅和鄉村振興的共同抓手，培育鄉村產業，既是可持續脫貧的根本之策，又是促進鄉村振興的物質基礎。在脫貧攻堅過程中，發展產業不僅是為了實現脫貧的可持續性，更是為實現鄉村振興中的產業興旺奠定產業基礎。脫貧攻堅為鄉村振興奠定了堅實的物質基礎和組織前提，并利用鄉村振興機遇謀求縱深發展，而鄉村振興戰略的實施亦可借鑒脫貧攻堅所塑造的組織載體和運作經驗實現穩健推進，兩者是以內容共融、作用互構和主體一致為表征的互涵式關系。未來兩年是我國進入鄉村振興與脫貧攻堅疊加推進的時期，鄉村振興戰略的提出為攻堅拔寨的決勝期的貧困地區迎來了由脫貧向振興轉變的新機遇。在這個非常時期，以鄉村振興戰略思路開創脫貧攻堅新局面，以堅決打贏脫貧攻堅戰夯實鄉村振興戰略實施基礎，做好脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接顯得尤為重要，貧困地區要利用好國家扶貧政策，以脫貧攻堅為契機，完善原有的機制，增強貧困地區農村的內生發展能力，提升農村發展的層次，實現由脫貧向發達富裕的重大歷史性轉變。