工程項目中建設單位安全生產責任界定淺析

李一奇 曾明榮 劉光龍 張文瑩

（1.中國安全生產科學研究院，北京 100012；2.上海電氣集團股份有限公司，上海 200233； 3.航天建筑設計研究院有限公司，北京 102600）

0 引言

作為勞動強度高、危險性大的密集型行業，建筑業是我國安全生產事故多發行業之一。在近幾年安全生產整體好轉的大形勢下，建設施工事故總數并沒有明顯降低，整體安全形勢十分嚴峻。北京“2.9”央視大樓火災、上海“11.15”火災等事故調查結論中可以明顯看出，多參建方共同管理的項目管理模式下，建設單位安全管理職責不清晰成為事故頻發的重要原因之一[1-2]。在安全生產責任追究逐漸嚴格的大環境下，如何明確作為建設工程項目的總體組織者的建設單位的安全管理責任，成為必須要解決的問題。

1 常見項目管理模式中建設單位安全責任特征

1.1 現行法律法規主要規定

現階段法律法規對安全生產事故的處罰包括刑事處罰、行政處罰及其他處罰。

刑事處罰的依據為《中華人民共和國刑法》，在2006年6月29日中華人民共和國刑法修正案（六）中將有關安全生產事故的罪名定位在“危害公共安全罪”分類下，共7個罪名?！栋踩a法》中明確提出包括罰款、責令限期改正、停產停業整頓、批評、降職或撤職等一系列行政處罰，并在此基礎上結合安全生產管理實際，形成《 ＜生產安全事故報告和調查處理條例＞罰款處罰暫行規定》。除此之外，對于安全生產事故的相關責任人，按照《中國共產黨紀律處分條例》相關條款，會被依法處以黨政紀處罰。

總的說來，在大多數事故中建設單位以承擔間接責任為主，但由于其所處管理位置，對一部分事故的發生承擔主要責任[3-4]。但我國在對建設單位安全生產責任劃分方面仍存在著一定的不足[5]。第一，目前法律法規僅從宏觀角度對于建設工程項目參建方責任進行規定，但并沒有明確不同類型項目管理模式中建設單位的切實位置和具體職責；第二，在具體條款中對建設單位在項目安全管理具體工作缺乏系統化、流程化的規范；第三，相應法律解釋、行業管理技術標準規章等不完善，或修訂不及時，建設單位缺少具體實施依據。

1.2 常見模式下建設單位責任特征

現階段我國常見的項目管理模式包括：DBB模式、CM模式、DBM模式、EPC模式、BOT模式和PMC模式。在不同模式中，建設單位安全生產責任的表現形式有所不同[6]。

（1）DBB模式。

傳統的設計—招標—建造（Design-Bid-Build，DBB）流程化模式中，建設單位可以自由控制設計要求、組織招投標、選擇承包商，是項目的核心控制者，也是關鍵管理者之一，因此要對項目管理流程中其所屬工作及設計變更中的安全生產負主要責任。

（2）CM模式。

CM 模式即建設— 管理（Construction Management，CM）階段發包模式，工程項目按進度階段進行劃分性發包，由建設、CM、設計單位3家聯合進行。CM單位作為建設單位的代甲方，在項目運行過程中是安全生產的直接負責人，體現著建設單位的管理意志，代替建設單位作為項目管理者，其安全意識和管理能力成為甲方確保項目安全生產水平的重要因素。

（3）DBM模式。

設計—建造（Design-Build Method，DBM）模式是在原則性確定項目之后，由建設單位選定一個“設計—建造承包商”全面進行項目設計與施工。該模式下，建設單位仍舊要擔負起安全管理的主要任務，并提出基本要求。但實際管理主要由設計—建造承包商進行細化和落實，建設單位的授權代表進行監督，確保建設單位的責任落實到位。

（4）EPC模式。

設計—采購—建造（Engineering-Procurement-Construction，EPC）模式在我國被稱為“工程總承包”模式。從項目監管上來說，建設單位不聘請監理公司，只派出管理者代表進駐項目組進行管理監督，總承包商自行開展工作，承擔包括安全生產在內的相應風險。但在安全管理工作上，建設單位需要確?？偝邪降馁Y質，并督促其開展安全管理。

（5）BOT模式。

建造—運營—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）模式是一種政府參與下的建設工程項目管理模式。這種模式下，政府只是作為建設工程項目的最終接收單位，通常并不擔負安全生產責任，而是由授權項目公司作為實際建設單位，按照項目安全生產的要求，開展安全管理工作，并承擔相應的安全生產責任。

（6）PMC模式。

項目總承包（Project Management Contractor，PMC）模式中，建設單位將項目委托給專業的項目管理公司，由管理公司作為代甲方，按照要求開展相應安全管理工作。而作為項目的實際擁有者，如果發生安全生產事故，建設單位也要擔負起連帶責任。

2 建設單位安全責任落實現狀及存在問題

2.1 建設單位安全管理核心要素

建設單位如果在項目安全設計、安措費審核撥付、開工資質審核等方面的工作不到位，一旦發生事故，不可避免會受到嚴厲的行政處罰，甚至有可能被追究刑事責任。依據建筑工程項目開發建設流程和安全生產管理要點[7-8]，在項目管理4大階段13個主要環節中明確了部分重點安全管理要素，如下圖。

圖 建設工程項目管理中重點安全管理要素Fig. Key safety management elements in construction project management

2.2 管理責任落實中存在的主要問題

通過事故統計發現，事故發生環節主要集中在施工階段，但建設單位存在問題則主要集中在可研設計階段和施工準備階段。各階段中，建設單位落實管理責任存在的主要問題如下。

2.2.1 可研設計階段

建設單位在立項環節應當對項目進行充分論證，確保建設項目符合國家規定的勞動安全衛生標準，保障從業人員生命和財產安全[8]。但部分建設單位在立項文件編制階段不重視編制項目建議書，遺漏安全方面的影響，或出于進度考慮，隱瞞項目情況串通審批部門違規審批，甚至未經審批便啟動項目。在選擇設計單位時，選擇不符合項目需求資質的單位，以節約資本、加快進度為借口要求設計單位進行違規設計、或指定特定的設備材料，隨意要求更改設計施工圖紙、壓縮設計工期。

2.2.2 施工準備階段

建設單位在項目開工前，負有申請建設用地規劃許可證、施工許可證等相關證照的責任。但就實際情況來看，很多建設單位為了加快進度、減少費用支出，先開工后領證，甚至不申請施工許可證就要求施工單位入場動工。在招投標環節中，也存在大量非規范手段，違法分包、拆解項目、壓縮安措費和低成本發包等情況時有發生[9]。同時，對于監理方和承包商的管理上，缺少安全管理要求和文件，隨意干涉、排斥、參與項目工作。

2.2.3 施工階段

施工現場生產安全管理是建設工程項目全流程中需要著重關注的環節，現場工藝復雜、從業人員數量多、工期成本要求、外部環境影響等各種因素都可能產生安全隱患，進而導致事故的發生。

建設單位作為建設工程項目的投資主體，在項目中起主導地位，但并沒有直接參與施工本身，但這并不代表在施工過程中不存在安全管理責任。部分建設單位存在“以包代管”的錯誤想法，違背工程規律，采用隨意調整壓縮工期、控制工程投資、延期支付工程款、隨意干涉項目管理工作、提供不合格材料等各種手段影響工程項目建設。

2.2.4 竣工驗收階段

作為工程項目建設流程的最后一步，確保項目安全結束、安全投產使用也是建設單位應盡的責任。但有的建設單位為了項目盡快投入使用，而在項目驗收環節對項目存在的安全隱患隱瞞不報，串通驗收監管部門違規驗收，甚至不進行驗收就投入使用。在施工現場清場、退場和拆除、恢復工作中忽略安全監管，導致事故的發生。另外，部分建設單位向參建方提供虛假的原始資料，忽視日常檔案管理，在項目竣工后未進行歸檔和移交。

3 落實建設單位安全責任的對策建議

3.1 從政府層面進一步推進法規標準完善

明確建設單位項目安全生產法律責任，首先要從根源上對其責任進行規范。其一應當完善建筑業安全生產法律法規，加快制修訂符合新形勢、新技術下適用的法律法規、標準規章，確保建設單位安全生產責任有法可依。其二應當對施工合同示范文本、安全生產責任書等進行修訂[9-10]，在其中明確各參建方安全管理要求，保證建設單位在日常安全管理中能夠有據可循。

3.2 建設單位進一步加強合規性管理

建設單位需要建立建設工程項目全壽命周期安全管理流程[10]，加強與承包商的工作配合，做好步驟間的對接，保證步步到位，無漏洞無死角。建設單位還可以通過識別項目現場主要安全風險和相應的管控標準，編制項目現場施工安全標準體系，與第三方中介服務機構建立長期溝通合作機制，通過標準化管理提高落實企業主體責任的能力和水平。

項目前期的設計、準備階段，在確保常規工作合規之外，可以組織項目部成員進行項目安全管理培訓，對本項目的基礎情況、項目安全管理相關法律法規、建設工程項目中的典型事故案例等內容進行學習，提高項目組安全管理意識和水平。

3.3 完善建設項目安全檔案管理

對于建設單位來說，安全檔案是其把握現場安全管理情況、確定下一步監管重點的重要依據，也是在事故追責中確定建設單位是否開展現場管理、管理是否及時合規的重要證據。

目前建筑業對檔案管理僅關注在工程檔案和財務檔案，對于安全生產檔案沒有明確的劃分和歸檔要求。因此應當進一步強化安全檔案管理，明確必須歸檔的內容，確定檔案書寫格式，確保事故發生之后有據可查有據可辯，減少追責時對建設單位日常安全職責履行的主觀判斷。

隨著信息技術的發展，各方也應當逐步推進計算機和網絡技術管理建設工程檔案，提高建設單位檔案管理的自動化程度和效率。

4 結論

綜上所述，建設單位在建設工程項目過程中承擔著決策投資、全壽命周期管理的重要職責，應當依據法律要求明確自身安全生產責任，梳理建設過程中相關檔案文件，形成系統化的管理流程，對建設單位提高建設工程項目安全生產水平有著重要意義。同時，隨著法律法規的進一步完善，建設單位在項目安全管理中的具體工作應會被進一步明確，更加確保建設工程項目參與單位在施工總過程中有法可依、有章可遵、有例可循。