公共管網合同節水量參與水權交易的模式研究

王 寅，周維偉，范景銘，張 彬

(1.中國水權交易所，北京 100053； 2.水利部綜合事業局，北京 100053)

水權交易與合同節水管理是落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時期水利工作方針的全新舉措和重要途徑[1-2]，將政府宏觀調控與市場機制調節相結合，能有效提高市場主體自覺節水的內生動力[3]，實現水資源節約保護、優化配置和高效利用，推動綠色發展。鼓勵符合交易條件的合同節水管理項目參與水權交易，將合同節水管理與水權交易作為上下游聯通起來，有助于打造完整的節水服務產業鏈，實現合同節水管理與水權交易的相互外延、取長補短和共同發展。2016年7月27日，國家發展和改革委員會、水利部、國家稅務總局聯合印發了《關于推行合同節水管理促進節水服務產業發展的意見》，公共機構、公共建筑、高耗水服務業是合同節水管理的重點領域[4]，此類用水戶依托公共供水管網取水，是城市生活用水大戶，用水場所集中、用水規模高、節水潛力大、節水示范帶動作用強[5]，開展公共管網內的合同節水量參與水權交易研究將有巨大的示范帶動意義。

1 公共管網用水特點分析

從取水方式上看，非公共管網的取用水戶直接從水源取水，多為工業企業、供水公司或灌區管理單位，是一級取用水戶；而公共管網內的用水戶通過供水管網取水，用水服從計劃用水管理[6]，多為機關事業單位、高校，是二級取用水戶。

從水權確權進度看，非公共管網的取用水戶具有水行政主管部門頒發的取水許可證，取用水權益明確。按照國務院460號令規定，在取水許可的有效期和取水限額內節約或節余的水權，可以依法有償轉讓。與直接取用水戶通過取水許可證明確權益不同，目前國家尚未對公共管網內的取用水戶開展水權確權，僅通過批復的用水計劃來體現用水權利。從用水經費來源上看，非公共管網用水戶水費多由企業內部支出，而諸如國家機關、高校等公共供水管網用水戶的水費則來源于國家或地方財政性資金[7]。用水單位根據歷年用水情況測算用水費用，向財政申請資金，年終清算后，剩余資金由財政回收，資金自主支配性差。

在用水計量監控方面，規模以上工業企業以及大型灌區骨干工程取用水計量安裝率較高，水量水質監測設施建設較為完善。隨著兩期國家水資源監控能力項目的實施，國控系統覆蓋了全國規模以上的重要取用水戶和大中型灌區，能夠實時監控重點取用水戶的用水情況。公共管網的用水監測計量程度參差不齊，自來水廠作為管網供水商，對于表前(自來水廠至各用水戶一級表之間的供水主管網)的跑冒滴漏關注較多，監控計量設施較為完善。表后(各用水戶一級表后的供水支管網)的監測計量設施建設還處在起步階段，監測自動化、信息化水平普遍偏低。

2 公共管網合同節水量參與水權交易的前置條件

實現合同節水量參與水權交易，水權是核心，開展以權屬清晰、權責明確為目標的水權確權是水權交易順利開展的關鍵要素[8]。目前除了供水公司作為一級取用水戶擁有取水許可外，公共管網內的各級用水戶均未實行水權確權。對使用公共供水的用水戶進行用水權確認，是水權確權的一種特殊類型，也是水權水市場體系建設的重要組成部分。與取用水戶可以直接從江河湖泊取用水資源不同，管網內的用水戶需要借助公共供水系統，由供水單位提供供水服務才能實現其用水權。因此，應將公共管網的水權明確為利用城鎮公共管網使用公共供水的權利，其權利內容是權利人對公共供水的使用和收益[9-11]。

將使用權作為用水權的最主要權能，表現為用水戶能夠按照水的性能與用途使用公共供水。將收益權作為用水權的重要權能，表現為用水戶獲取用水所產生的經濟利益，包括通過轉讓等方式產生的新增利益。為創新公共管網合同節水量參與水權交易的形式，可參照灌溉用水戶水權交易的概念，推進公共管網節余水量進入市場開展交易。

同時，開展覆蓋用水戶、節水服務公司、供水公司、政府等全參與主體的水權制度建設與配套資金支持政策設計也是保障合同節水量順利流轉的堅實保障。公共管網內用水權確權、賦權與易權等三方面的制度建設還處于空白，需要從水權確權登記、交易模式與流程、配套政策措施等方面開展全方位的制度設計。

3 基于合同節水管理的水權交易模式

開展水權交易是水權確權的根本目的，公共管網的水權確權解決了管網內用水戶的確權與賦權問題，為開展水權交易奠定了基礎。與一般水權交易不同，基于合同節水管理的水權交易涉及供水公司、節水服務公司、用水戶等參與主體，實施過程長、利益訴求差異大，可分為“先節水后交易”與“先預售后節水”兩種交易模式。

3.1 先節水后交易模式

由節水服務公司針對目標用水戶實施合同節水管理，投資節水改造，收儲合同節水管理產生的節水量，達到約定節水保證率后，節水服務公司通過水權交易平臺將節水量賣出獲得交易收益。在交易環節，節水服務公司選擇直接參與交易或者委托代銷兩種方式進行。采用該模式獲取的收益將在合同節水管理完成后取得，雖然收益獲取周期較長，但由于合同節水量有保障，交易風險低，交易標的的潛在價值較高，可應用于節水收益穩定、項目成本低、節水量規模較小的合同節水管理項目，適宜資金壓力較小的節水服務公司采用。

3.1.1收儲直銷型

收儲直銷型水權交易的參與主體包括節水服務公司、公共管網內相關用水戶，分為摸底調查、確立商務模式、水權收儲、合同節水量評估與水權交易等5個階段，見圖1。

圖1 先節水后交易模式下收儲直銷型相關參與方關系

第一階段：摸底調查階段。通過調查與水平衡測試，摸清用水戶用水現狀，選定合適的節水技術，計算節水量和節水改造投資，開展經濟可行性分析。

第二階段：確立合同節水商務模式。從節水效益分享型、節水效果保證型、固定投資回報型等模式中選擇一種或若干組合，作為項目實施的商業模式，簽署合同，明確節水保證率、節水收益、合同期節水改造以及節水設施維護費用等。

第三階段：實施水權收儲。按照“誰投資、誰收儲”的原則，由節水服務公司收儲合同節水量，接受合同節水管理的用水戶與節水服務公司簽署水權收儲意向協議，約定在達到節水效果后方可進行交易。

第四階段：合同節水量評估。節水服務公司投資實施節水改造，節水設施投入運行后，由第三方專業機構評估用水計量、合同節水量、節水效益。

第五階段：水權交易。節水服務公司通過水權交易平臺，采用協議轉讓或者公開掛牌的形式完成水權交易，節水服務公司獲取全部交易收益。

3.1.2委托代銷型

委托代銷型水權交易前4個階段與收儲直銷型一致，第五階段為委托銷售，由節水服務公司與供水公司簽署協議，供水公司作為代理，通過水權交易平臺實施水權交易，雙方按照協議約定分成交易收益，見圖2。

從節水服務公司角度看，委托形式降低了水權交易成本，匯集不同項目合同節水量委托供水公司出售，有利于做大交易規模，提升交易收益。供水公司作為配水單位，對匯集的合同節水量實行統一出售，規避了因水權交易導致的用水計劃頻繁調整，同時還能開展與管網外用水戶交易，延展了交易范圍，拓寬了收益渠道，增加了主動利用市場機制優化配置水資源的內生動力。

3.2 先預售后節水模式

先預售后節水模式分為收儲直銷與委托代銷兩種類型。該模式在實施合同節水管理前，提前將合同節水量售出并獲得交易資金，適合于節水規模較大、但節水收益不穩定的合同節水管理項目。利用買方資金開展合同節水管理，能極大緩解節水服務公司的資金壓力，降低資金風險。但由于買方購買的是水權期權，雖然能夠以較低價格購入，但水權獲取時間較長，節水量穩定性較差，潛在交易風險高。

圖2 先節水后交易模式下委托代銷型相關參與方關系

圖3 先預售后節水模式下收儲直銷型相關參與方關系

3.2.1收儲直銷型

收儲直銷型水權交易的參與主體包括節水服務公司、公共管網內相關用水戶，分為6個階段，見圖3。

第一階段：摸底調查階段。通過調查與水平衡測試，摸清用水戶用水現狀，選定合適的節水技術，計算節水量和節水改造投資，開展經濟可行性分析。

第二階段：確立合同節水商務模式階段。從節水效益分享型、節水效果保證型、固定投資回報型等模式中選擇一種或若干組合，作為項目實施的商業模式，并簽署合同，明確節水保證率、節水收益、合同期節水改造以及節水設施維護費用等。

第三階段：實施水權收儲階段。按照“誰投資、誰收儲”的原則，由節水服務公司收儲合同節水量，接受合同節水管理的用水戶與節水服務公司簽署水權收儲意向協議。

第四階段：合同節水量預評估階段。由第三方專業機構對擬采取的節水技術以及潛在的節水量進行評估，提出可交易水量范圍。

第五階段：水權預售階段。節水服務公司通過水權交易平臺，采用協議轉讓或者公開掛牌方式完成水權交易。購買水權的用水戶按照約定先期支付全部或部分交易費用。

第六階段：合同節水項目實施階段。節水服務公司投資實施節水改造，節水設施投入運行后，由第三方專業機構對用水計量、實際合同節水量、節水效益進行評估，購買水權的用水戶獲得新增配水滿足用水需求。

3.2.2委托代銷型

委托代銷型水權交易參與方包括專業節水公司、相關用水戶、供水公司等，分為6個階段實施。前4個階段、第六階段與收儲直銷型一致，第五階段為委托預售。節水服務公司與供水公司簽署協議，由供水公司作為代理，通過水權交易平臺實施水權交易，雙方按照協議約定分成交易收益。

4 交易監管與風險控制

水權交易具有很強的外部性，在推行水權交易過程中，政府應當加強對水市場的監管和服務[12-13]。在合同節水量參與水權交易流程中，合同節水量認定與合同節水量流轉是監管與風險管控的兩個重點環節。準確計算和客觀評估項目節水量，既是保障合同節水管理工作順利開展的關鍵[14]，也是合同節水量參與水權交易的前提，特別是先預售后節水模式，可靠的可交易水量是建立在能夠足額穩定產生合同節水量的基礎上，引入第三方專業機構，建立節水量第三方評估機制是杜絕風險發生、切實保障用水戶用水權益的有效手段。依據《合同節水管理技術通則》《項目節水量計算導則》《項目節水評估技術導則》等國家技術標準，由第三方專業機構對照節水標準，辨別合同節水管理模式，對項目的真實性、節水技術及其原理、節水量和節水效果進行評估，編制審核報告，確保節水效果可監控、可報告、可核查，明確爭議解決方式，進而為節水主管部門準確掌握項目節水情況提供技術支持。

在合同節水量流轉環節，與公共管網之外的受讓方進行水權交易，將涉及供水公司取水許可證的變更，會對管網內的用水總量產生影響。建立水權交易可行性論證制度是管控風險的重要手段，從水權交易必要性、合同節水量的認定與保障、受讓方用水合理性分析、水權交易價格評估、水權交易第三方影響評估等角度編制水權交易可行性研究報告，論述水權交易合理性與可行性，由有關水行政主管部門審核批復后方可進場交易。通過嚴把市場準入關，嚴格進場交易的前置審查將能避免水權交易的負外部性，對于降低交易風險意義重大。