創新機制模式，加快推進上海舊區改造

文/李占濤

舊區改造是一項重大民生工程，不僅關系到城市形象，更關系到千家萬戶市民的生活質量。上世紀90 年代以來，上海先后開展了兩輪大規模舊區改造，累計完成危棚簡屋改造、二級舊里以下房屋改造超過2700 萬平方米，極大改善了市民居住條件，改善了城市面貌。目前，上海舊區改造的任務依然很重。一方面，生活在二級舊里的居住困難市民還有不少，改善他們的居住條件非常重要、非常迫切。當前，中心城區還有260 多萬平方米的二級舊里以下房屋區域，有十多萬戶居民居住在相當簡陋的老舊房屋內，盡快消除“拎馬桶”現象，改善老百姓居住條件，是黨和政府的重要職責。2018 年11 月習近平總書記考察上海時，對“老小舊遠”作出明確的指示，要求再難也要想辦法解決。另一方面，上海舊區改造也面臨新情況、新要求，特別是在加快城市有機更新的背景下，在改善百姓居住條件的同時，完善城市功能、提升城市品質、做好歷史風貌保護和文化傳承也非常重要、非常迫切。

2018 年以來，市委、市政府提出舊區改造要集中力量、創新思路辦法、能快則快的要求，堅持“留改拆”并舉，堅持風貌保護、城市更新、舊區改造相結合，突出歷史風貌保護和文化傳承，更加注重城市功能完善和品質提升。當前，中心城區舊改資金投入大，成本收益倒掛現象日益凸顯，同時風貌保護要求越來越高，舊改過程中摻雜了大量的歷史、社會、人文等因素，情況錯綜復雜，依靠原有的舊改模式，

難以實現跨越式發展。因此，有必要通過學習和借鑒其他城市舊區改造和城市更新的成功經驗，創新思路、辦法和機制，走出一條適合上海自身特點的舊改新路徑，實現上海舊改工作新突破。

一、當前上海舊改工作面臨的主要問題

當前上海中心城區舊改主要面臨五方面問題。

一是舊改總量仍然巨大。根據市舊改辦統計，截至2018 年底，中心城區尚未啟動改造的成片二級舊里以下房屋約238 萬平方米、13.4 萬戶，零星二級舊里以下房屋25.2 萬平方米、1.2 萬戶，其中黃浦區78 萬平方米、6.4萬戶，楊浦區76 萬平方米、3.7 萬戶，虹口區66 萬平方米、2.1 萬戶，靜安區13 萬平方米、0.8 萬戶。市委、市政府明確2025 年基本完成成片二級舊里改造任務，有條件的還要提前，其中“十三五”目標是改造240 萬平方米，2019 年目標是完成50 萬平方米。

二是前期資金投入總量大。據初步估算，中心城區完成成片二級舊里以下房屋改造需要房屋征收費約7000億元。原有的政府主導土地收儲后再進行土地出讓的方式，因為涉及財政資金投入不足、容易導致政府隱形債務等問題難以持續，必須引進社會資本，發揮市場機制作用。

三是土地成本收益倒掛嚴重。由于剩余舊改地塊大多是“骨頭”地塊，前期房屋征收成本巨大，在當前穩控房價的背景下，土地出讓價格下行，地塊成本收益倒掛已成為常態。市相關部門對2019 年上半年啟動的幾幅舊改地塊進行了初步估算，黃浦區老城廂喬家路地塊預計倒掛150 億-200億元；虹口區17 街坊預計倒掛60 億-70 億元；靜安區洪南山宅地塊預計倒掛40 億-50 億元。

四是風貌保護保留壓力大。據統計，中心城區需要保護保留的里弄住宅730 萬平方米，其中約有200 多萬平方米分布在舊區改造范圍內，“留改拆”要求提高，成片保留保護、留住城市文脈和城市肌理任務重。要兼顧舊區內居民住房改善和歷史風貌保護，兼顧社會、經濟、文化和環境效益，需做好統籌規范，確保各方利益訴求得到平衡。

五是舊改相關政策難落實。市政府下發《關于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》后，本市先后出臺了一系列推進“留改拆”工作的新政策，其中既有很具建設性的規劃土地扶持政策，又有保障力度較大的市級資金扶持政策。但由于沒有實施細則，缺少具體操作的指導，沒有配套政策，缺少具體使用管理的辦法，很多政策難以真正落地。

二、香港舊城改造和城市更新的經驗啟示

香港是僅次于紐約、倫敦的全球金融中心和國際大都市，高密度、高效率是城市發展的典型特征。在特殊的地理約束和發展理念影響下，香港特區政府十分注重城市再造和更新，在城市更新方面積累了較為成熟的政策與經驗。在這方面，香港市區重建局和港鐵公司的做法值得學習借鑒。

（一）基本情況

1．香港市區重建局基本情況。香港市區重建局（簡稱“市區重建局”）成立于2001 年5 月，是香港特區政府設立的專責處理市區重建計劃的法人團體，采取企業化運作，香港特區政府注資100 億港元作為資本金。市區重建局的主要工作包括推動香港市區舊區的重建發展，促進并鼓勵修復殘舊樓宇，保存并修葺具有歷史價值的建筑，改善舊區環境，促進舊區的城市發展。

市區重建局通過重建、修復改造、培育產業和社區建設等方式推進舊區改造工作，依靠轉讓部分物業收益和自持物業租金收入平衡項目投入。截至2017 年底，市區重建局已完成新建房屋1350 幢，復修房屋3950 幢，開展了64 個舊改項目，完成新建住宅18500 套、商業用地18300 平方米、公共服務設施53000 平方米、公共休憩空間26000 平方米，公司資金已達到400 億港元，較好地實現了市區舊區的重建發展。

2.港鐵公司基本情況。香港鐵路有限公司（簡稱“港鐵”）成立于1975 年，2000 年在香港聯合交易所上市，其中香港特區政府持有公司股份76.5%，2007 年底與九廣鐵路公司合并，成立新的港鐵公司。公司目前收入來源主要為票務收入，車站租務，在港物業租賃及管理、開發，內地業務及國際業務四個板塊。

港鐵是目前全球唯一一家贏利的地鐵運營公司，公司持續健康發展的主要原因是其采用“軌道交通+房地產/物業”的模式。在其所運營的93個站點中有47 個站點進行了上蓋物業開發，已完成的總建筑面積約1300 萬平方米，未來六年預計開發約18000套住宅，總建筑面積超過115 萬平方米。同時, 港鐵公司持有、運營大量的上蓋開發物業，現時持有、管理著13 個地鐵項目商場、約9.6 萬套住宅和77 萬平方米的商辦寫字樓。

（二）關鍵機制及相關啟示

1.法律法規保障方面。為規范相關工作，香港特區政府從立法層面指定特定企業推進城市更新工作。以市區重建局為例，其成立的宗旨就是“作為一個依法設立的法人團體而取代土發公司，通過進行、鼓勵、推廣及促進市區重建，改善香港的住屋水平及已建設環境”，主要承擔舊區的重建、改造重設、修葺、物業保育和社區活化等工作。為了完成工作目標，市區重建局可以采取融資、收購、引入合作開發商、物業經營及轉讓等一系列措施。依據《土地收回條例》，市區重建局的舊改方案如征得改造范圍內80%以上的業主同意，即可進入動遷程序。對于協商無果的業主，市區重建局可申請法院對其所屬物業進行強行拍賣，保證舊改工作有效推進，維護了大多數居民的利益。

相關啟示：通過相關法律法規，明晰了政府、港鐵、市區重建局各方的權利義務。一是明確了港鐵、市區重建局 “整合政府和市場”的平臺主體地位。二是界定了投資風險的分擔原則，政府承擔法規政策變化、社會經濟發展穩定性變化產生的風險，相關企業承擔投資建設的財務風險、運營風險、維修更新改造的風險。

2.政策支持方面。主要體現在政府以“協議價”或“免地價”的方式將土地提供給特定企業。以港鐵為例，香港政府以協議價將軌道交通站點及周邊區域的土地出讓給港鐵，港鐵通過招標引進合作開發商開發車站及上蓋物業，從中獲取土地增值收益和物業租金收入，用于平衡基礎設施部分的投入。對于市區重建局，香港特區政府免除其征收回購后的土地出讓金以及改造后獲取利潤的稅金，降低其舊區改造的成本，實現資金快速回籠，保證舊改項目持續、快速推進。

相關啟示：充分發揮市場作用，政企合作，實現多方共贏。借助政府在土地供給方面的優惠政策，港鐵和市區重建局發揮“平臺”作用，借助社會資本，通過市場化運作，減輕項目建設成本，保證企業財務的健康狀況，實現后續項目可持續發展。特區政府主要給予土地和財稅方面政策支持，充分發揮平臺公司的作用，對于城市基礎設施和舊區改造的直接財政資金投入減少了，但相應的收益增加了，城市的品質和功能提升了。

3.開發機制方面。賦予特定企業物業發展權，并采用“統一規劃、統一設計、分期實施”的策略。以港鐵為例，作為地鐵建設和運營的唯一責任主體，港鐵擁有統籌規劃、建設、運營站點的權利。通過規劃，對軌道交通站點400-800 米范圍內進行高密度開發，集中配置商業、辦公、住宅等各類資源，充分利用地下空間，形成復合型功能布局，實現土地利用效益最大化。在方案設計上，以市場價值為導向，即誰實現的經濟效益最大，就將最好區位供應給誰，給予其最便捷最舒適的服務。在運營機制上，與專業的開發商分期開發高品質的上蓋物業，形成辦公樓、酒店、商場和住宅等優質資源，通過部分出售和自持物業兩種方式回籠資金，實現良好的財務運營狀況。

相關啟示：區域統籌，一、二級聯動開發，極大提升了城市生活便捷度，增加城市活力。港鐵和市區重建局既是城市的建設者，也是城市的運營商。為了實現公司的財務平衡和滾動開發，精心統籌經營性物業和基礎設施的配比，不僅為城市提供了交通基礎設施、公共空間、休憩環境等公共產品，同時通過引進標桿企業進行專業化開發，提供了高品質的商業、辦公和住宅等物業。這些資源在空間上的高度集聚，為市民的生活提供了極大方便，煥發了城市活力。

4.在運營管理方式方面。港鐵在項目策劃階段，以25-30 年為一個周期，統籌考慮地鐵建設和線路運營期間的所有費用支出（包括建設成本、財務費用、運營成本及更新改造和追加投資），制訂整個周期內的財務平衡計劃。為維持財務動態平衡，每年會進行財務評估，并根據地鐵票價調整機制對票價作出合理調整，保證港鐵的持續、平穩和高效運營。

市區重建局根據業務綱要（五年發展計劃）、業務計劃（年度計劃）進行年度財務評估，確保公司財務的總體平衡，實現項目持續、滾動發展。特區政府負責審計其財務狀況，監督規范其舊改任務和工作，并為市區重建局的新增項目提供貸款擔保。

相關啟示：采用“全生命周期”運營管理方式來制訂財務平衡計劃。改變了傳統“財政補貼”的簡單輸血機制，最大程度實現了周期內的資金動態自平衡，保證特定企業健康可持續發展，確保城市基礎設施、舊區改造工作長期有效運行。

三、加快推進上海舊區改造的有關建議

我國香港的城市更新和舊城改造，有其成功的一面，但是也存在一些問題和不足，比如與業主談判復雜、改造周期漫長等，我們要借鑒其成功的經驗，同時結合上海的實際情況，創新舊改機制模式，這樣才能更好推進上海的舊區改造。下面就借鑒我國香港的經驗和做法，對加快推進上海舊區改造提出建議。

1．建立舊區改造平臺公司，引進市場機制推進舊改。在當前背景情況下，舊區改造要逐步以政府改造為主向政府指導、市場化運作方向發展，充分利用市場力量加快推進舊區改造?？梢詤⒄障愀壑亟ň肿龇?，設立市級舊改平臺公司，上接政府戰略要求、下接市場化操作。平臺公司主要職責是籌集資金，完成市政配套設施、公益性功能性項目的投資建設和招商運營管理。原則上每個行政區域設立一個平臺公司，由市、區兩級的功能性國企合作組成。在這方面上海已經作了實質性探索。2019 年上半年，上海開始探索“政企合作、市區聯手”舊改新模式，由市屬功能類企業上海地產（集團）有限公司分別與黃浦、靜安、楊浦、虹口四區合作成立城市更新公司，分別作為各區舊區改造的平臺公司，啟動了黃浦老城廂喬家路、靜安洪南山宅240街坊、楊浦160街坊、虹口17 街坊等四幅地塊的房屋征收工作。

2．完善土地供應機制，允許政府公益性、功能性項目采取“預出讓”或“協議出讓到功能類企業平臺”方式實現土地供應。原則上，“預出讓”范圍應包括公益性、功能性項目地塊及其平衡地塊；“預出讓”價格采取“地價空轉”或“較低比例預付”的方式確定。政府相關部門以“預出讓”文件形式明確平臺公司土地使用權主體資格，允許平臺公司據此向金融機構進行融資。在平臺公司完成土地一級開發，簽訂正式《土地出讓合同》時，由平臺公司或其他受讓主體繳納地價款。土地增值部分收益留在平臺公司，由平臺公司再投入后續市政配套設施的建設，從而減少財政資金對市政配套設施建設的直接投資，緩解財政壓力。

3．搭建統一的規劃實施平臺，確保規劃實施的可控性。以城市更新平臺公司為主體，通過全面整合空間資源，聚焦產業定位，統籌平衡市政交通設施、公共服務配套、地下空間、公共空間、建筑形態等系統性問題，形成規劃方案后報政府主管部門審批。在此基礎上制訂實施計劃，明確實施范圍、實施項目、實施主體、實施策略和時序進度，保障區域整體性、高標準開發。同時，允許平臺公司引進市場化、標桿性的企業參與不同類型的功能性開發，提升開發品質，確保功能落地。

4．建立“全生命周期”建設運營機制，實現區域開發綜合效益最優。一是“全生命周期成本管理”，由平臺公司統籌考慮土地一級開發與二級開發的投入產出、統籌土地一、二級開發的稅務策劃，建立本區域投資的自平衡機制，推進區域內公益性、功能性項目的可持續建設；二是“全生命周期運營管理”，支持平臺公司從提升土地利用綜合效益最大化出發，引入產業業態、運營標準符合區域規劃功能要求的企業主體，以實現區域社會、政治、經濟等綜合效益的最優化。平臺公司可長期持有優質土地資源和核心功能物業，根據不同時期發展需要，完成城市功能區域平衡和迭代升級。

5．建立舊改資金平衡機制，推進舊改可持續發展。針對舊改地塊土地成本倒掛問題，主要通過規劃調整、容積率轉移、資源地塊捆綁、市政道路和公建配套設施建設支持等綜合政策解決。對于楊浦、虹口、黃浦等舊區改造重點區，建立舊改資金平衡土地資源庫，通過與舊改地塊捆綁，解決資金平衡問題。鼓勵社會企業和金融機構參與舊區改造，通過設立城市更新投資基金，解決自有資金不足問題。