民族地區社區矯正的共通性和差異性分析

計 瑩

(北方民族大學 法學院，寧夏 銀川 750021)

一、問題的提出：民族地區社區矯正的本土化

社區矯正制度起源于西方，我國自20世紀80年代以來，經過40年的改革開放和經濟高速發展之后，進入了社會轉型和深化改革的新時代，社區矯正作為刑罰執行改革措施和社會治理創新制度的措施被引入了我國。2003年，我國開始試點社區矯正，社區矯正從無到有、從小到大、從局部試點到全國范圍推進，經歷了從理念借鑒到制度醞釀，再到制度運行的過程，這一過程是符合中國國情的本土化過程。當前，社區矯正制度的本土化還遠沒有完成，社區矯正的立法工作尚在醞釀之中。如果說社區矯正作為國家政策和制度的實行是本土化的第一階段，那么，從制度深入落實到各個地方和矯正個體，則是本土化的新階段。民族地區社區矯正研究的根本目的就在于探討社區矯正的本土化策略，具體來講，就是社區矯正在民族地區實施中的理論問題和實踐問題。

民族地區的社區矯正是伴隨著我國社區矯正的試點和實行而推行的，整體上實施相對較晚，與全國其他地區相比相對滯后。以5個少數民族自治區為例，2003年，我國首批試點社區矯正的是北京、上海、天津、江蘇、浙江、山東，經濟均較發達，5個少數民族自治區未參與首批試點。2005年，社區矯正擴大試點地區，共有廣東、河南等12個省區參與社區矯正試點，其中廣西、內蒙古參與第二批試點，是較早開展社區矯正的少數民族自治區。寧夏曾經主動向司法部申請加入第二批試點，但未獲得司法部的同意。新疆、寧夏、西藏均是在2009年全國全面試點社區矯正后才開始試點和實行的，而且也都是在本自治區部分市、縣(區)試點后，才向全自治區推廣實行社區矯正。其中，新疆和寧夏于2011年在本自治區內全面實行社區矯正，而西藏直到2013年7月才在全區范圍全面實行社區矯正。

民族地區社區矯正雖然實施較晚，但已經在社區矯正制度本土化進程上做出了一些有益探索，同時也暴露出一些具有共性的問題。例如西藏結合地方實際，在社區矯正小組組建中吸納雙聯戶長參與。雙聯戶是西藏特有的社會服務管理體系，在城鎮基本上5戶為單位，在農牧區10戶為單位，形成聯責聯動的聯戶單位，從聯戶單位中推舉出聯戶代表或聯戶長。雙聯戶制度是群眾路線的實踐探索，雙聯戶長參與社區矯正是西藏社區矯正制度的有益探索，可以充分調動基層力量，有利于做好社區矯正人員的各項工作[1]。再如內蒙古規定少數民族社區矯正人員的矯正工作必須有少數民族工作人員參與，同時將本地社區矯正的相關法律文件翻譯為蒙漢兩種文字，積極探索具有民族特色的社區矯正方法。云南的一些邊疆民族鄉村，一方面積極定向培養少數民族司法干部，為社區矯正打好基礎；另一方面，專門邀請當地德高望重的人士，如族長等參與社區矯正，發揮當地民間組織的力量，嘗試將民族文化資源用于矯正實踐。這些做法有其積極意義，在地方制度層面，一定程度上保障了少數民族社區矯正人員的合法權益，維護了地方民族團結和社會穩定。

但在社區矯正實踐中也暴露出很多問題，如社區矯正人員對如何展開個性化矯正比較盲目，司法行政工作人員、社會基層自治組織、社會參與組織、個人的權責不明確，無法實現協調配合，社區矯正專業性差，矯正流于形式上的監管，缺乏教育和幫扶；再如，社區矯正的本土化探索不夠，涉及民族風俗習慣對社會矯正實施產生阻力時，無所適從等。筆者認為，其中許多問題的出現根源于對社區矯正制度認識不足和存有誤解，理論上不能將作為國家制度的社會矯正實施和少數民族地方性知識在社區矯正中的運用進行區別和合理運用。

針對上述問題，筆者認為，在社區矯正本土化不斷深入進程中，有必要從國家發展和地方治理兩個層面對社區矯正進行理論分析。從國家發展層面看，不能單純地將社區矯正視為一項刑罰執行制度，更應該將其作為社會轉型期的一種社會治理創新制度，在全國范圍內其根本性質、現實依據、發展的內在邏輯，以及暴露的問題等都是相似的，表現為民族地區與國家整體社區矯正的共通性。從地方治理層面看，受民族地區欠發達的經濟發展水平、民族政策、文化相對多元等特有的、直接或者間接因素的影響，社區矯正具體表現為差異性特征。“對社區矯正的認識不能只局限于規則運行的角度，還應該放在一種文化結構的角度看待。”[2]盡管社區矯正發展理念日漸成熟，發展方向明確，但社區矯正的本土化、法治化還有很長的路要走。

二、共通性：社會轉型期的社會治理和刑罰制度

(一)面臨“社會轉型和深化改革”這一共通的時代語境

我國為什么要實施社區矯正制度？有無必然性？對這些問題的回答，從不同的學科視角出發有不盡相同的看法，有些甚至相互矛盾。

筆者認為，回答上述問題必須遵循一個基本事實，即社區矯正制度發生、發展、實施的十幾年正值中國不斷對外開放和深化改革的歷史時期，中國社會已經、正在和即將發生急劇的變革，而且以后很長的一段時間內也將持續下去。“社會轉型”在學術界并非是一個明確而達成共識的概念，其具體含義的界定多達十余種，本文采用比較簡明、確切的社會轉型概念，即“社會轉型是指中國社會從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷和發展”[3](28)。社會轉型包含政治的、經濟的、文化的各方面因素，需要經歷一段漫長時間，是一個復雜、長期和整體的過程。對中國這樣一個地域面積大、地區差異大、人口基數大的多民族國家，社會轉型的復雜和艱巨程度可想而知。社會轉型過程中，社會利益的誘導使得新舊社會矛盾進一步疊加、新變、激化，社會風險隨社會資本削弱和社會矛盾疊加而增大。社會治理一般要從制度入手，社會制度的變革帶來人與人之間社會關系的變化。因此，有必要建立相應的應對機制，實現社會的平穩發展和社會轉型的順利過渡。

社區矯正制度在中國并非政治、經濟、文化等因素的根本性制度，但它仍然與中國社會的轉型趨勢和發展理念保持高度一致。從其開始試行到法律確認階段，同樣滲透、交織著國家政治發展理念、社會治理、民主法治建設等方面因素，而且在未來的一段時間，社區矯正制度的發展趨向也離不開這些因素的參與和制約。

相比于我國其他地區，民族地區的社區矯正相對滯后，在價值理念、地方立法、工作運行方面都還處于探索階段，但在黨和國家統一領導下，民族地區總體政治、經濟、社會、文化的發展理念、發展方向、目標沒有變，社會轉型的根本目標和任務也沒有變，社區矯正在民族地區的實踐中也面臨著社會轉型和深化改革這一共通的時代語境，基于共通的時代語境，民族地區的社區矯正也具有政治建設、社會治理和法治建設等多重價值和功能。

(二)控制社會風險和維護社會安全的目標具有共通性

無論從社會治理還是從刑罰懲罰來看，社區矯正制度都具有風險控制的機能。從社會整體利益考量，這一制度運行的根本目標之一就是風險控制。事實上我國一直把犯罪和罪犯作為一種安全危機來應對，刑罰和刑罰執行既是對犯罪行為本身的懲罰，也是對犯罪行為的一種震懾，既是對已經出現的危險和造成的危害進行控制的特殊預防，同時也是對潛在危險進行控制的一般預防。我國如何對犯罪進行有效控制呢？犯罪控制不能只采用將罪犯置于監獄接受刑罰監禁和矯治模式，還可以將一些低風險的人群放在整個社會范圍內進行分控，從而生成強大的風險控制機能。

社區矯正將社區、社會組織、市民等納入犯罪風險控制網絡，能夠在更廣闊的社會空間內實現風險控制。首先，社區矯正必須建立在風險評估基礎上，認定罪犯所帶來的可能風險在社會民眾可控的和可承受的范圍內，這是執行社區矯正的必備條件。其次，社區矯正制度引導社區、社會組織和市民積極參與，一方面，將特殊群體的監管、教育矯正、幫扶置于社會情境中，對個體犯罪人的責任、過錯、道德感、診斷、干預和處理等較少關注，而使其如同正常人一樣生活，這對其回歸社會有極大幫助；另一方面，注重對這一群體的識別、分類和管理[4](31)。

這種風險控制方式并非當下首創，從古代社會中的連坐、保甲制度到今天社會治安領域倡導的“專門機關與群眾路線相結合”的群防群治對策，從古代存留養親、恤囚縱囚等制度和措施到今天的社區矯正，其間雖有本質區別，但在風險控制上，中國從古至今都非常重視，當下的社區矯正制度更有著新時代的重大意義。在社會轉型期，民族地區也面臨著犯罪和社會不穩定等問題，特別是在某些方面矛盾更加突出和復雜。為了有效解決這一問題，應當將一些低風險的犯罪和罪犯放在開放的社區環境中，讓市民和社會組織參與行刑，通過強調社會環境整體治理，達到社會風險控制的目的，實現犯罪控制模式從規訓機制為主到安全機制為主的轉型，從而為民族地區的民族團結和社會穩定提供有力的支撐。

(三)作為一項刑罰執行制度應與法律層面高度統一

2011年社區矯正被寫入《中華人民共和國刑法修正案(八)》，2012年被寫入修改后的刑事訴訟法，社區矯正制度全面上升到法律層面。2012年，兩院兩部聯合發布《社區矯正實施辦法》，社區矯正在全國全面實施，目前，社區矯正法的制定也在緊鑼密鼓地進行中。

社區矯正以法律判決為前提，其構成要件包括：授權開展的活動及其性質——非監禁刑罰執行活動，具體包括監管、教育、幫扶等；執行客體——社區矯正人員，即適用的特殊罪犯；執行主體——國家司法行政機關負責，其他司法、行政相關部門配合，民間自治組織協助，各種社會力量參與；執行空間——服刑人員的居住地。盡管社區矯正尚未正式立法，社區矯正工作也還在進一步探索中，上述四個要件的具體內容可能發生變化，但總體上這四個要件的框架不會變動。

為了實踐社區矯正，民族地區進行了地方層面的社區矯正制度建設。從具體內容看，民族地區的社區矯正制度內容主要是對國家層面社區矯正制度內容的伴生和具體化；從制定時間看，地方層面社區矯正制度建設的歷程也與國家層面制度建設的歷程相適應。總之，社區矯正是一種刑罰制度，從國家法律層面到地方性法規具有高度統一性。民族地區地方層面的社區矯正制度不得與國家層面的社區矯正制度相抵觸，要充分保障不同層級的法律、法規、規章、規范性文件、司法解釋中關于社區矯正相關規定之間的協調統一，還要注意與政策等非法律性的國家規范之間的統一。

三、差異性：經濟欠發達民族地區的社區矯正

(一)民族地區社區矯正與經濟社會發展水平密切相關

社區矯正的有效運行與經濟發展水平密切相關，目前，我國的社區矯正面臨著社會認同程度低、社會矯正機構和隊伍力量薄弱、專業化程度低、專項資金保障不足等問題，而由于民族地區大多屬于經濟欠發達地區，導致上述問題在民族地區更加突出，民族地區應當重視這些問題，采取充分、變通、差異化的措施，來實現社區矯正的本土化。

1.民族地區社會公眾對社區矯正的知曉度和認可度比較低。社區矯正在我國已經運行了十余年，但對廣大社會公眾而言，社區矯正知識的傳播和接收還需要一個過程。民族地區受地理位置、經濟水平、法律環境等因素的影響，社會公眾對社區矯正的認知和認同都處于低層次階段。如2017年針對寧夏社區矯正的實踐情況所進行的問卷調查顯示，在問及“您是否聽說過社區矯正”時，47.9%的人選擇了“沒有聽說過，完全不知道怎么回事”，39.4%的人選擇了“聽說過，但不太清楚”，只有12.7%的人選擇“聽說過，而且比較了解”。問卷調查時寧夏回族自治區的社區矯正已經實施了近8年，而且參與本次問卷調查的對象文化程度相對較高，大專及以上文化程度的達到85.91%，但仍然有近一半的調查對象表示從來沒有聽說過社區矯正，這樣的結果令人擔憂。“只有社區矯正知識被公眾、權力的執掌者、權力的執行者所接受，才有可能有社區矯正制度的問世、推行、立法等，在一個人們不知道社區矯正概念的社區中推行社區矯正是不可想象的。”[5](77)

2.民族地區的社區矯正機構不夠完善和社區矯正隊伍力量薄弱。目前，我國的社區矯正工作主要由司法行政機關負責社區矯正人員的監督、教育、管理工作，社區矯正隊伍也由執法工作人員、社會工作者、志愿者三方組成。民族地區的社區矯正機構和隊伍均處于探索階段，整體上看不夠完善且力量薄弱。如以寧夏為例，在社區矯正機構的設置方面，雖在自治區和5個地級市成立了社區矯正專門機構，但縣級司法行政機關的社區矯正機構尚未建立健全。在社區矯正隊伍建設方面，司法所人員配備不足，工作繁重，截至2016年底，寧夏在冊社區矯正人員有4 299人，全區共有243個司法所，每個司法所平均有專職助理員2人，承擔包括社區矯正在內的九項職能，每個司法所管理的社區矯正人員平均約為18人，個別司法所在冊的社區矯正人員甚至超過100人，工作壓力可想而知[6](238)。

3.民族地區社區矯正的專業化程度低。社區矯正是一項專業性很強的刑罰執行活動，既要實現刑罰懲罰功能，也要滿足社區矯正人員再社會化和自我發展的需要。要實現這一目標，就需要專業的社會工作組織和心理機構參與，需要進行社區矯正信息化建設，需要通過風險評估、項目矯正等專業性方法，根據社區矯正人員的個體差異，綜合運用社會學、心理學、法學、教育學等知識，針對社區矯正人員展開個性化矯正。目前，我國中東部發達省份均進行了這方面的探索，并取得了一定成就。如北京積極探索風險評估指標體系，上海有專業的社會工作參與社區矯正，江蘇非常重視專業的心理矯正工作。但受制于經濟文化發展水平落后的現狀，民族地區社區矯正的專業化程度非常低，只能采用集中教育學習、匯報政治思想等單一的工作方法，因此很難實現社區矯正的目標，以寧夏為例，2016年之前，沒有專業的社會組織和專業的社會工作者參與社區矯正。

4.民族地區社區矯正的專項經費保障不足。我國社區矯正的經費主要來自財政支出，但由于各地經濟發展水平的差異，社區矯正經費的數量和到位情況存在很大不同，民族地區社區矯正的經費來源單一，相對匱乏，嚴重影響了社區矯正的實踐。如寧夏在2011年就建立了三級財政共同保障的社區矯正工作經費制度，將社區矯正經費納入區、市、縣三級財政預算，區、市、縣三級財政劃撥社區矯正工作的經費占應保障標準的68%、59%和40%，但根據2016年年底的統計，保障經費并沒有全面落實和足額到位[6](238～239)。

(二)民族地區社區矯正須遵循民族政策導向

民族地區的民族關系相對復雜，各民族在風俗習慣、生產生活方式等方面存在一定差異。因此，民族地區的社區矯正除了堅持寬嚴相濟的刑事政策外，還應當適時延伸社區矯正的政策基礎，要嚴格遵守國家民族政策和地方相關規定。

1.貫徹尊重民族平等和民族團結政策。首先，民族地區社區矯正中要處理好不同民族社區矯正人員之間的關系，在具體矯正中，對各民族社區矯正人員一視同仁，各民族社區矯正人員法律地位應平等，都必須嚴格遵守社區矯正相關規定；在堅持民族平等原則的前提下，應當充分考慮少數民族的生活習慣、語言文字、宗教信仰等因素，依照相關法律的規定給予他們特別的待遇。社區矯正本身有多元價值目標，民族地區的社區矯正應當注意維護民族地區團結和穩定的價值目標。其次，要處理好社區矯正人員和社區群眾之間的關系。民族地區社區矯正人員的某些犯罪行為具有一定的特殊性，比如侵犯財產、侵犯人身的自然犯罪數量較多，家族性和群體性較強，不能因為這些特征就給某個民族整體貼上犯罪標簽，進行民族歧視，破壞民族關系，應當深入挖掘個體的犯罪原因，利用社區的多種資源，給予社區矯正人員針對性的監管、教育和幫扶，使社區矯正人員和社區普通成員和平共處，讓社區矯正人員能夠在寬松的社區環境中實現再社會化。最后，應當積極進行民族互嵌型社區建設。“民族互嵌型社區的構建并不是要消滅民族差異與民族文化，而是在共建社區文化與價值觀的基礎上促進各民族文化的發展，各民族文化的繁榮也將使社區文化變得更加多彩，使中華文明具有更加豐富的內涵。”[7]

2.貫徹尊重民族宗教信仰和風俗習慣政策。我國憲法中明確規定公民享有宗教信仰的自由，各民族不同的風俗習慣受法律保護，社區矯正人員雖為罪犯，但未被法律剝奪的基本權利應當受到保護。在民族地區社區矯正實踐中，我們應當對矯正人員的民族風俗習慣、生活方式等依法給予區別對待。只有尊重社區矯正人員的宗教信仰和風俗習慣，才能消除他們的心理戒備和抵觸情緒，取得社區矯正人員、被害人、社區群眾的配合，同時也可以發揮宗教信仰、風俗習慣等文化資源對個體行為的規范和引領作用，從而幫助社區矯正人員更好地融入社會，充分發揮社區矯正的本土功效。“具體的適合一個國家的法治并不是一套抽象的無背景的原則和規則，而涉及一個知識體系。”[8](17)

(三)民族地區社區矯正面臨傳統和現代的沖突與融合

我國是一個統一的多民族國家，各民族由于歷史淵源、自然地理環境、發展情況的不同，形成了不同的民族特色和文化傳統，除國家法律外，民族地區還存在一些非正式的規范，而這些非正式的規范在民族地區的社會秩序構建中具有重要作用。就社區矯正而言，民族地區存在傳統的矯正模式，如在彝族聚居區傳統的社區矯正中，“家支”是其運行基礎，習慣法是主要依據，“德古”是主要裁判者，精神控制是主要手段[9]。這些傳統矯正方式與社區矯正既有差異性，也存在共同性，在現代的彝族聚居區仍然發揮著一定作用。

需要明確的是，非正式規則具有兩面性，對民族地區社區矯正的實踐可能產生正向的推動作用，但也可能帶來反面的阻礙。從正面來看，非正式規范可能成為民族地區社區矯正的本土資源。與以法律為核心的國家正式規范相比，非正式規范大多是當地世代相傳的行為規范和化解糾紛的依據，在經濟欠發達的民族地區，人們對非正式規范的認可度較高。當非正式規范中關于社區矯正的觀念、制度與正式規范中社區矯正的理念、制度相一致時，就可以成為民族地區社區矯正的重要資源。“在國家制定法之外，傳統的民族習慣法、地方風俗習慣未必就是野蠻的、低俗的、非理性的，因此在社區矯正的實踐過程中，有必要發展具有區域特色，與地方文化、民族風俗習慣相適應的社區矯正計劃。”[10]

從反面來看，非正式規范可能給社區矯正帶來阻礙。當非正式規范和國家法律相沖突時，就可能給社區矯正帶來一定的挑戰，甚至是阻礙。如國家法律認為有罪或者重罪，而非正式規范認為無罪或者罪輕；或者國家法認為是無罪或者輕罪，而非正式規范認為有罪或重罪時，社區群眾就可能對社區矯正產生信任危機，認為司法不公，有可能引發集體糾紛，影響社區矯正的效果。此外，非正式規范之間也可能產生沖突，特別是不同文化體系的非正式規范就存在一定的沖突，這種沖突容易發生在不同民族的群體之間，如果這種沖突不能得到有效解決，就會嚴重影響社會的穩定和秩序，一旦發生在社區矯正實踐中，明顯會阻礙社區矯正目標的實現，因此，民族地區社區矯正實踐中必須處理好不同文化體系中非正式規范之間的沖突。

基于這些現實，民族地區的社區矯正一定要充分重視傳統與現代之間的差異性。在堅持國家法治原則的前提下，在具體執行中可以發揮非正式規范的合理價值和作用。現代社會是法治社會，追求法治秩序，但法治秩序并不絕對排斥非正式規范。“社會在任何時候都不可能只依賴某一個制度，而需要的是一套相互制約和補充的制度，這些制度不僅包括成文憲法和法律明確規定的，可能更重要的是包括了社會中不斷形成、發展、變化的慣例、習慣、道德和風俗這樣一些非正式的制度”[11](55)，民族地區應當將傳統文化資源和現代社區矯正的理念、矯正方法、矯正手段等相融合，不斷完善民族地區的刑罰執行制度，實現民族地區社區矯正的本土化。