北京市政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)問題探析

關(guān)煜穎

摘 要：隨著我國人口老齡化趨勢日益嚴重，養(yǎng)老需求在迅猛增加。政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為一條十分具有發(fā)展前景的道路，更需要政府與社會各界等多層面的合作協(xié)調(diào)。圍繞北京市購買養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)有成果、尚存問題與解決途徑展開論述，在此基礎(chǔ)上對推進政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)提出相關(guān)針對性的對策建議。

關(guān)鍵詞：政府購買;公共服務(wù);養(yǎng)老服務(wù);北京市

中圖分類號：C913.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）30-0038-02

隨著改革開放以來，我國人口老齡化的程度不斷加劇，以居家養(yǎng)老為主的單一養(yǎng)老模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會的發(fā)展要求。因此，扶持養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)多樣化成為社會養(yǎng)老的大趨勢。

一、北京市政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

北京作為我國政治、文化與科技中心，對國家各地方政府的養(yǎng)老制度構(gòu)建與完善起著標志性的示范作用。北京市政府積極調(diào)動社會資源，為本地老年群體提供良好的養(yǎng)老服務(wù)，積累了諸多寶貴經(jīng)驗，也取得了一些成果。

1.在政策支持上，北京市政府不斷更新惠民政策。2009年初北京市政府提出了“9064”養(yǎng)老服務(wù)格局，2010年實施了“九養(yǎng)政策”，2013年加大了用于建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施土地供應(yīng)量，支持家庭和社區(qū)護理服務(wù)并鼓勵個人開展就近便民服務(wù)。2014年8月出臺《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，在購買服務(wù)內(nèi)容上對居家、社區(qū)及機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)均作出了具體的內(nèi)容界定。2015年《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》開始實行，意在滿足居家老人的社會化服務(wù)需求。2017年后，北京市養(yǎng)老服務(wù)在面臨供給結(jié)構(gòu)與快速增長的需求不匹配、市場化程度不高、服務(wù)質(zhì)量有待提升等問題的情況下，出臺《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場進一步促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》《北京市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)信用信息管理使用辦法》等文件，以促進該行業(yè)的規(guī)范標準發(fā)展。

2.在資源投入上，北京市政府不斷制定與完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資計劃。2016年已初步確定市財政安排首期資本金投入至少2億元;2017年各區(qū)的養(yǎng)老驛站與服務(wù)中心數(shù)量不斷增多，市財政支持資金達15 920萬元，撬動社會資金投入2.6億多元[1]。在家政服務(wù)業(yè)、老年餐飲業(yè)、康復(fù)保健等方面加大力度支持社會力量參與。2019年初，北京市開始了城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老服務(wù)這一行動的企業(yè)及儲備項目的征集備選，對符合條件的企業(yè)給予資金支持，著力引導(dǎo)企業(yè)為就近轄區(qū)內(nèi)老年人提供形式多樣的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

3.在具體實踐上，北京市政府積極倡導(dǎo)各區(qū)購買養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵各區(qū)根據(jù)自身的發(fā)展情況尋求切實符合需求與現(xiàn)狀的養(yǎng)老模式，建立以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”[2]，均有不俗的成績。各區(qū)縣全力推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心與驛站建設(shè)，目前16個區(qū)縣共有460家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)[3]，社區(qū)及醫(yī)院康復(fù)機構(gòu)166家，殘聯(lián)康復(fù)機構(gòu)36家。政府“著力解決老年人、殘疾人等困難群眾中的托底保障群體、困境保障群體、重點保障群體的特色供餐、就近用餐、營養(yǎng)配餐的需求，兼顧一般保障群體”[4]，努力增加老人幸福感。近年來，除專業(yè)護理人員外，政府還將中高等職業(yè)院校老年服務(wù)與管理專業(yè)的在校學(xué)生納入了養(yǎng)老服務(wù)人才體系，養(yǎng)老服務(wù)更加邁向?qū)I(yè)化。到2020年，本市的養(yǎng)老服務(wù)市場要全面放開，“養(yǎng)老服務(wù)政策體系更加完善、行業(yè)質(zhì)量標準更加科學(xué)規(guī)范，市場監(jiān)管機制有效運行，服務(wù)質(zhì)量明顯改善，群眾滿意度顯著提高，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為促進首都經(jīng)濟社會發(fā)展的新動能。”[5]為促進首都養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

二、北京市政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

1.社會組織準入資格方面的問題。降低養(yǎng)老服務(wù)的準入門檻的具體標準尚在磨合階段，各級人大及政府都應(yīng)在充分了解各地方需求后將相關(guān)文件條例進行調(diào)整更新，盡快建立健全養(yǎng)老服務(wù)組織準入標準。另一方面，從服務(wù)的質(zhì)量角度考慮，更應(yīng)細化組織中從業(yè)人員的資格條件。服務(wù)人員應(yīng)受過專業(yè)培訓(xùn)且通過考核，掌握相關(guān)技能，且工作人員的數(shù)量應(yīng)有保障，如此才能滿足我國日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。

2.資金籌措方面的問題。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資長、見效慢、回報低等特征使其往往不易吸引大規(guī)模社會投資，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會化程度不強。一方面，政府吸引社會資本特別是民間資本的政策力度還不夠，應(yīng)加強政策宣傳與普及以吸引更多社會資金。另一方面，政府投入資金的考量機制有待完善。《北京市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管辦法（試行）》明確了養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)收到的政府部門財政性補助資金要納入監(jiān)管范疇，但資金的使用效率和社會滿意度尚難以量化。

3.服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督評價方面的問題。目前獨立的外部監(jiān)督機制的規(guī)模與效力還不夠強，第三方監(jiān)督機制還待完善。因此，提升客觀性和公正性，對棘手的問題進行更加專業(yè)、客觀中立的反饋與分析是當務(wù)之急。此外，需再加大利用社會公眾和媒體的影響力與專家監(jiān)督機制。重視內(nèi)部監(jiān)督機制，加強外部監(jiān)督機制，內(nèi)外兼修，可以使政府的購買工作更為順暢，服務(wù)的質(zhì)量更佳。

三、完善北京市政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)的對策

1.完善相關(guān)的招投標政策，吸引優(yōu)質(zhì)資源。政府購買養(yǎng)老服務(wù)的首要環(huán)節(jié)是進行招標活動，首先，要健全相關(guān)招投標體系。在養(yǎng)老機構(gòu)的準入資質(zhì)審查環(huán)節(jié)中，招投標管理機構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮宏觀職能，強化備案、書面報告與公示等制度。其次，建立對招投標的監(jiān)督與投訴制度。招標活動前，政府應(yīng)嚴格審查投標方的資質(zhì)資格，確保準入資格公平。在招標過程中更要監(jiān)督檢查其中有無徇私的情況發(fā)生并堅決糾正。招標活動結(jié)束后，要監(jiān)督合同的簽訂和履行，對于后續(xù)的細節(jié)工作亦不能放之任之。最后，嚴格把控招投標專家的評標環(huán)節(jié)。評標專家的準入資格應(yīng)當進行嚴格審查，落實評標專家回避制度與評標專家名單的保密制度。實行現(xiàn)場通知與封閉式評標，從而縮小時間差并盡可能消除分數(shù)懸殊太大的情況，保證公平。

2.拓寬政府籌集養(yǎng)老資金的渠道。籌資難是政府與相關(guān)社會組織的共同難題，因此更要充分發(fā)揮主動性，拓寬籌資渠道，激勵、引導(dǎo)社會投資。其一，適當調(diào)整稅率激勵企業(yè)投資。財政部在有關(guān)公益性捐贈稅扣除方面亦有規(guī)定：“企業(yè)通過公益性社會團體……用于公益事業(yè)的捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。”[6]2019年4月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，提出“聚焦減稅降費，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)符合現(xiàn)行政策規(guī)定條件的，可享受小微企業(yè)等財稅優(yōu)惠政策”[7]。由此可見，企業(yè)投資實際上是一個雙贏局面，即密切了企業(yè)和社會的關(guān)系，也形成了良性的社會互動機制。其二，完善激勵制度鼓勵社會捐贈。在當前的政府政策上中央和地方都出臺了促進民間組織融資的政策，以地方投入為主，鼓勵社會捐資，中央予以適度補助。如通過利益導(dǎo)向機制增加捐贈，吸引企業(yè)與社區(qū)進行合作以引資等方式。其三，要積極開發(fā)與增加養(yǎng)老金融產(chǎn)品種類。養(yǎng)老金融是一種儲蓄投資機制，“是養(yǎng)老金在金融市場投資以實現(xiàn)自身保值增值，同時促進金融市場發(fā)展”[8]，包括社會基本養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險、養(yǎng)老儲蓄、養(yǎng)老基金等金融服務(wù)方式。但是，許多“金融機構(gòu)并沒有充分分析老年人心理、生理及其金融需求，更沒有針對其特點進行產(chǎn)品創(chuàng)新。這使得中國養(yǎng)老金融產(chǎn)品及服務(wù)體系相對于發(fā)達國家還很單薄”[9]，這一點不得不引起我們的重視。

3.健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測體系。制定標準化、操作性強的評估標準是完善養(yǎng)老服務(wù)評價機制的首要一環(huán)。規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)評價指標體系應(yīng)遵循客觀性、科學(xué)性原則。評價指標應(yīng)是符合客觀事實與老年人需求的，切實可行的，且應(yīng)遵循獨立性與完整性兼顧原則，即應(yīng)選取對老年人養(yǎng)老生活影響較大的指標，這些指標綜合在一起又應(yīng)全面、系統(tǒng)地覆蓋社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的各方面，以便直觀地對各服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進行比對，幫助服務(wù)機構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量。完善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量反饋制度是保證養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量重要保障。從服務(wù)質(zhì)量的反饋機制來說，要支持行業(yè)協(xié)會、養(yǎng)老機構(gòu)開展養(yǎng)老護理員技能等級的評價工作，如評選星級養(yǎng)老護理員、對不同等級的養(yǎng)老護理員實行差異化激勵政策等。從對服務(wù)機構(gòu)的反饋機制來說，政府主管部門應(yīng)及時向服務(wù)機構(gòu)反饋定期監(jiān)督的結(jié)果，并向社會公布。建立對服務(wù)提供方的約束和激勵機制是提高養(yǎng)老服務(wù)水平主要動力。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》提出，要建立養(yǎng)老服務(wù)褒揚機制。對于先進集體和先進個人進行評比與表彰，以加強養(yǎng)老護理人員的社會價值感，提升其社會地位，從深層次提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。同時，培育發(fā)展大型養(yǎng)老服務(wù)商，扶持龍頭企業(yè)開展的公益性項目，打造口碑品牌，為其他服務(wù)提供商樹立榜樣。

4.科學(xué)借鑒國外相關(guān)做法和經(jīng)驗。切實有效的政府養(yǎng)老法律法規(guī)體系是日本、美國、英國等發(fā)達國家長久以來在購買公共養(yǎng)老服務(wù)上一貫的特點。日本政府自1959年起不斷頒布如《國民年金法》《老年福利法》等法律，不但對服務(wù)人員有嚴格的專業(yè)要求，且其第三方評估機構(gòu)發(fā)展得較為完善，為其養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提供了保障。美國采取了三種老年人社區(qū)養(yǎng)老顧模式，即自然退休社區(qū)、獨立居住社區(qū)與持續(xù)照顧退休社區(qū)來應(yīng)對多樣化的社會養(yǎng)老服務(wù)需求。英國政府《步入高齡化白皮書》指出社區(qū)對高齡人群的照顧服務(wù)是由地方政府、社會組織、志愿性組織以及非正式支持網(wǎng)絡(luò)共同為服務(wù)對象提供照顧，法律法規(guī)體系較完備。

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作中發(fā)揮社會志愿者組織的作用是不可或缺的。志愿者隊伍可以降低部分政府用于購買服務(wù)的財政投入，并在社區(qū)中潛移默化地起著帶頭與示范的作用，影響著社區(qū)中有能力與條件參與服務(wù)的人，給社區(qū)及社會營造了良好的服務(wù)氛圍。

不斷豐富社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)種類是必然趨勢。老年人因自身情況各不相同，個性化需求也較大。但當前居民社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)種類還較為單一，以疾病治療、生活護理、餐飲服務(wù)等為主。與此相比，國外的養(yǎng)老服務(wù)種類就豐富許多。譬如，日本的養(yǎng)老服務(wù)人員會就老人的精神狀態(tài)、表達與理解能力等定期上門進行詢問觀察并做詳細的評估記錄。因此，社會及社區(qū)在增加服務(wù)種類的同時，還必須根據(jù)實際情況，為老人制訂適合其自身的服務(wù)計劃。

在今后的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展工作中，政府應(yīng)繼續(xù)鼓勵各區(qū)發(fā)展培育有自身特色的養(yǎng)老服務(wù)，向提升老齡人口幸福感的目標前進。作為首都的北京，如何建立一套可行性高的監(jiān)管體系，使各項流程與服務(wù)真正落到實處是最亟待解決的現(xiàn)實問題。同時，還需從實踐中總結(jié)經(jīng)驗，以期對其他城市養(yǎng)老服務(wù)模式提供真正可借鑒之處。

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