以完善社會保障體系助力鄉村全面振興

蒲新微 安炳輝

一、以完善社會保障體系助力鄉村全面振興順勢應勢

“三農”問題是農業文明向工業文明過渡的必然產物，我國在現代化過程中不可避免地產生發展不平衡、不充分的矛盾，這一發展矛盾在“三農”問題上尤為凸顯。隨著工業化和城鎮化進程的不斷加快，“三農”問題愈發嚴重，成為制約國家經濟發展和人民生活幸福的重要問題。自21世紀以來，黨中央連續15年發布以“三農”問題為主題的中央一號文件，強調“三農”問題在中國現代化時期“重中之重”的地位。黨的十九大報告更是提出全面實施鄉村振興戰略，為“三農”問題的解決提供理論與實踐的雙重依據，是新時代“三農”工作的總抓手。鄉村振興是一個宏大戰略，需要全盤考慮，密切部署。在實踐中，謀求鄉村發展，必須堅持農民主體地位，強化政府支持，注重產業發展。可以說，鄉村振興戰略需要鄉村人來實施，鄉村振興力量源自農民，農民是鄉村建設的真正實踐者和受益者，其態度的積極與否、行動力是否強勁直接關系到“鄉村振興戰略”實施的效果。[1]因此，有效解決農民生活中存在的諸多問題，充分調動農民的積極性、主動性和創造性，實現鄉村振興中農民的主體作用是一個大學問。而農民最關切的就是同自身生活息息相關的民生問題，他們對養老、醫療、就業和子女教育等方面服務的需求尤為突出，需要得到有效保障并及時滿足服務需求，這就需要建立完善的農村社會保障體系。

完善的農村社會保障體系能夠滿足農民在民生領域的諸多服務需求。農村社會保障體系是面向全體農民的，通過養老保障制度、醫療保障制度、失業保障制度和各項社會救助制度向農民提供及時、高效、全方位的保障措施，以滿足農民對于養老、醫療、就業和子女教育等方面的需求，有效保障和改善民生。據此，國務院印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》通知中提到要圍繞農民群眾最關心最直接最現實的利益問題，加快補齊農村民生短板，加強農村社會保障體系建設，提高農村美好生活保障水平，讓農民群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。因此，建立完善的農村社會保障體系是大勢所趨，也是鄉村社會發展的應有之意。

建立完善的農村社會保障體系符合鄉村社會發展的客觀需要，有助于鄉村全面振興。完善的農村社會保障體系是“農業強”的有力支撐，“農村美”的強大助力，“農民富”的重要保障，符合鄉村社會發展的客觀需要，也是實現鄉村全面振興的必由之路，實踐意義深遠。探討如何建立完善的農村社會保障體系，通過各項社會保障制度提供及時、高效、全方位的保障措施，不僅能夠滿足農民在民生領域的諸多服務需求，有效保障和改善民生，而且能夠為鄉村全面振興提供助力作用。與此同時，習近平在新時代提出鄉村振興戰略實施的具體路徑也為農村社會保障體系的完善提供現實依據，因此，通過建立完善的農村社會保障體系助力鄉村全面振興順勢應勢。

二、社會保障體系助力鄉村全面振興具有多重效應

在新時代背景下，進一步推動鄉村社會發展、實現鄉村全面振興就是要從根本上破解“三農”問題，著眼于經濟、政治、社會、文化和生態文明等方面建設，呈現出鄉村農業強勁、農村美麗、農民富裕的新面貌。完善的農村社會保障體系是農業強勁的有力支撐，農村美麗的強大助力，農民富裕的重要保障，對鄉村全面振興起著多重促進作用。

(一)農業強的有力支撐

推動農業產業發展，實現農業強勁是鄉村振興的源頭根本和基礎前提。社會保障作為一個生產力要素，在建立消費信心和拉動內需市場的過程中，具有其他政策不可替代的作用。[2]首先，完善的農村社會保障體系通過社會財富的再分配，能夠提高農村居民的消費能力和消費預期，為農村產業發展提供穩定的市場需求，同時，以旅居養老和田園養生等為代表的社會保障服務業的發展，不僅能夠帶動其他相關產業的發展，而且能夠促進農村一二三產業深度融合發展，推進農村產業結構的優化升級。[3]70其次，完善的農村社會保障體系不僅能夠促進勞動力在城鄉間的自由流動和合理配置，而且以促進就業為導向的失業保障制度以及各種就業培訓與就業指導，對提高勞動者素質，培養鄉村產業發展所需要的人才具有重要意義。

(二)農村美的強大助力

加快美麗鄉村建設，實現農村美麗是鄉村振興的重要保障和靈魂所在。美麗鄉村，不僅美在山、美在水，更重要的是美在人、美在和諧有序和滿富活力的社會風氣。社會保障服務涵蓋物質和精神兩個層次的保障內容，在推動農村鄉風文明方面大有可為。[4]首先，社會保障涵蓋的農村養老保障、醫療保障、最低生活保障和各項社會救助制度等物質保障，能夠減輕農村居民的生活負擔，提高農村居民的可支配收入，改善其生活條件，從而增強農村居民的生活安全感、獲得感和幸福感，提高其參與農業生產和鄉村社會治理的積極性，形成富有活力的社會風氣。其次，彰顯社會保障制度的道德底蘊是推動鄉村文化振興，煥發鄉村文明新氣象的內在要求。社會保障制度內涵包括精神保障服務，例如農村空巢老人、失獨老人、留守兒童等特殊群體精神關愛服務，其體現出公平、正義、平等的價值理念，有利于弘揚社會正能量，同時培養農村居民尊老愛幼、關愛他人的自覺意識。因此，加強社會保障制度的精神保障服務供給，能夠推動鄉村社會崇德向善、關愛弱勢群體的文化普及，提升農村居民的精神文化素質和涵養。

(三)農民富的重要保障

保證農民穩定增收，實現農民富裕是鄉村振興的重要目標和關鍵所在。完善的農村社會保障體系對實現農民生活富裕作用顯著。首先，建立完善的農村社會保障制度，實現城鄉間社會保障制度有效銜接，能夠確保勞動者在城鄉就業具有可銜接、穩定的制度保障，從而保證農村勞動力外出就業的持續穩定，提高農民的工資性收入。其次，通過不斷提升農村社會保障水平，減輕農民在養老、醫療等方面的經濟負擔，增加農民的轉移性收入，是農民增收最直接的保障機制。最后，社會保障制度對助力鄉村精準扶貧、精準脫貧，提高農村貧困人口收入效果顯著。通過加強農村社會保障體系建設，建立完善的社會救助制度，可以充分發揮社會保障救助制度的“救急難、兜底線”功能，從而提高農村居民抵御社會風險的能力，逐步實現農民生活富裕。

三、以社會保障體系助力鄉村全面振興面臨多重困境

經過近40年的制度改革與探索，我國農村社會保障事業發展迅速，保障水平逐年提升，很大程度地改善鄉村民生問題，推動鄉村社會發展。但客觀來看，我國農村社會保障體系建設還很不完善，尤其是在新時代全面實施鄉村振興戰略的背景下，社會保障體系存在的諸多問題阻礙鄉村振興的有序進展。當前，我國農村社會保障體系在內容、結構、層次等方面存在多重困境：一是內容體系的殘缺化；二是結構體系的分割化；三是多元主體責任的模糊化。[5]18

(一)內容體系的殘缺化

普惠共享理論強調社會福利應遵循普遍性原則，即國家提供的社會福利不應成為某一部分群體的特權，而應由社會全體成員共享。據此，社會保障體系建設需要遵循這一原則，然而，我國失業保障制度建設很不完善，具體表現在農村失業保障制度缺失，這種社會保障項目殘缺不全的局面直接影響鄉村社會秩序的穩定性，同時限制鄉村產業發展的可持續性。

長期以來，隨著農村土地流轉和適度規模經營發展的加快，新型職業農民大量產生，但與之相配套的失業保障制度尚未建立，因而對鄉村產業發展具有多重阻礙作用。[3]71一是難以營造鄉村產業發展和諧穩定的社會環境。眾所周知，新型職業農民具體來說可以分為生產經營型、專業技能型和社會服務型三種類型，其中，專業技能型和社會服務型新型職業農民是需要建立雇傭關系，從事農業生產和經營活動的勞動者，他們面臨著嚴重的失業風險。因此，在農村失業保障制度缺失的情況下，新型職業農民一旦失業，他們無法獲得相應的制度保障，這勢必激化農村的社會矛盾，破壞農村社會秩序的穩定性，從而制約鄉村產業發展，農業現代化也將難以實現。二是難以保證鄉村產業發展的人才基礎。由于農村失業保障制度的缺失，城鄉社會保障制度之間難以有效銜接，限制勞動力在城鄉間自由流動，因而難以實現勞動力資源的優化配置。同時，各項教育福利以及對勞動者職業和技能培訓的缺失，不利于提高勞動者素質和勞動能力，這顯然與鄉村人才振興對加快培育新型職業農民的要求相違背。

(二)結構體系的分割化

資源優化配置理論提出社會資源的有限性要求進一步提高資源的利用率及其優化配置，最終達到帕累托最優的理想狀態。在社會保障領域中，社會保障資源的分配就是不斷追求帕累托最優的過程，社會保障支出的有限性要求必須合理分配社會保障資源。然而，由于我國長期城鄉二元結構的現狀，社會保障制度亦呈現著二元分割狀態，盡管我國近年來在實現城鄉社會保障制度一體化發展上做出巨大努力，但現行的社會保障體系仍存在著城鄉差距大、資源配置失衡等多重結構不合理的問題，這種城鄉分割的社會保障體系所帶來的社會保障制度的公平性缺失是提升鄉村社會治理能力的巨大障礙。

1.城鄉社會保障水平差距懸殊

我國農村社會保障水平較低，同城鎮相比存在較大差距，其中，養老保障水平的差異性最為明顯。當前，我國已經整合新型農村社會養老保險和城鎮居民養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，然而，同城鎮職工基本養老保險制度相比，兩者之間的待遇差距很大。例如，2017年，職工基本養老保險的月人均給付額為2 875.92元，而同期國家規定的城鄉居民基礎養老金最低標準僅為每人每月70元，城鄉居民基本養老保險的月人均給付額僅有126.73元，其差距在20倍以上。[6]盡管國家自2009年起逐年上調城鄉居民基礎養老金給付最低標準，并在2018年提高至88元，但是現有養老金給付的保障效果并不顯著，甚至不能保障農村老年人的基本生活。此外，我國農村服務型養老保障水平偏低，具體表現在養老服務設施建設不足，社區居家養老和機構養老模式發育不良，同時養老服務產業發展也十分緩慢。城鄉養老保障水平的巨大差距會讓人們對社會保障制度的公平性預期產生動搖，甚至對農村社會保障制度產生質疑，進而阻礙鄉村社會治理水平的提升。

2.城鄉社會保障資源配置失衡

根據現行制度安排，部分社會成員享受完備的社會保障，而部分社會成員的社會保障項目不完備，或受保障程度很低，這就導致社會保障資源在群體之間配置失衡，比較典型的是基本養老金、基本醫療保險等項目。[7]自2003年起，我國逐步建立以農民為主要保障對象的新型農村合作醫療制度，隨著制度改革和發展的不斷推進，新農合的保障范圍和保障水平不斷提高，同城鎮基本醫療保險制度的差距不斷縮小，但客觀來看，城鄉間醫療保障水平仍存在較大差距。“看病難、看病貴”一直是我國社會普遍關注的民生問題，尤其在醫療資源匱乏的農村，農民的看病就醫更是阻礙重重，具體表現為大病看不了、小病不用看，村衛生室、衛生所無法發揮應有作用。因此，農民一旦患病，就必須前往城鎮醫院就醫，這不僅耗時耗力耗財，而且會降低農民群眾對農村醫療保障制度的滿意度以及生活的安全感和幸福感。城鄉醫療資源配置的不合理一直以來阻礙著農村居民醫療問題的及時解決，不僅不利于鄉村民生問題的改善，而且會降低鄉村社會治理的穩定性。

(三)多元主體責任的模糊化

福利多元主義理論闡述社會總體福利是由家庭、市場和國家共同的、或補充或競爭的提供的福利混合。[8]即政府不再被限定為社會福利供給的唯一主體，社會福利可以由政府、市場、家庭等多元主體共同提供。這一理念也適用于社會保障事業的發展，為促進社會保障事業的發展，我國應注重多元主體共同發揮作用，引導各方力量積極參與以推動社會保障事業長足發展。然而，我國農村社會保障體系發展存在著多元主體責任缺失的問題，主要體現在政府財政支出有限、非政府組織參與不足和農民主體地位難以實現等方面，這是阻礙鄉村居民穩定增收、弘揚鄉風文明、社會有效治理的關鍵因素。

1.政府財政支出有限

根據國家統計資料，我國社會保障支出自1996年以來一直呈上升趨勢，但從社會保障支出占財政總支出的比例來看，從2003年以來該比例的變化趨勢趨于穩定，基本保持在10%左右，而歐盟國家社會保障支出占財政支出比例自2008年以來一直維持在28%以上，可以看出，同世界發達國家相比，我國社會保障支出占財政支出比例較低。此外，社會保障財政資源配置的地區差異明顯，農村地區社會保障財政支出明顯低于城鎮，保障水平也呈現較大差距。社會保障支出規模的有限性，直接影響著社會保障對于國民財富的分配和貧富差距的調節作用，因而難以通過增加農村居民轉移性收入來保證農民的穩定增收。

2.非政府組織參與不足

非政府公共組織作為除政府組織以外最主要的、提供公共物品與服務的供給主體，在推動社會保障事業發展、助力鄉村社會治理能力提升與弘揚鄉風文明等方面作用顯著。同政府組織相比，非政府組織在提供各種社會救助和特殊群體關愛服務等方面具有貼近民眾、敢于創新、專業性強和行動靈活的先天優勢，尤其在社會問題錯綜復雜的農村，非政府組織能夠減輕政府供給公共物品與服務的巨大負擔，從而協助政府提升鄉村社會治理水平。同時，以慈善、關愛弱勢群體、傳播社會正能量為宗旨的各類社會組織的發展有利于弘揚鄉村和諧友愛、文明進步的社會風氣，推動鄉村精神文明建設。然而，由于農村社會基礎較為薄弱，非政府組織的規模較小、參與度不高，因而難以發揮協助政府提升社會治理水平以及弘揚鄉村良好社會風氣的重要作用。

3.農民主體地位難以實現

長期以來，在我國農村社會保障體系建設過程中，政府扮演著社會保障服務提供者和管理者的雙重角色，發揮著極其重要的作用，然而，由于保障意識薄弱、缺乏主動性等因素，鄉村居民始終處于邊緣狀態，難以發揮在社會保障事業中的重要主體作用。這種農民主體責任缺失的局面存在著諸多問題，一是降低農村社會保障服務的供給效率，不利于及時解決鄉村居民生活中的“真問題”；二是可能導致由于社會保障服務提供者和獲得者間信息不對稱所帶來的制度公平性缺失問題，例如“騙保”現象。[5]20因此，實現農民主體地位、提高農民參與社會事務的積極性，不僅是建立健全農村社會保障體系的重要保障，而且是建立以自治為核心、法治與德治相結合的“三治合一”鄉村社會治理體制的內在要求。

四、以完善社會保障體系助力鄉村全面振興的現實路徑

構建完善的農村社會保障體系符合鄉村社會發展的客觀需要，有助于鄉村全面振興，但不可能一蹴而就，需要綜合考慮社會保障內容體系的完整性、結構體系的公平性以及理順權責關系等多方因素，依據產業興旺、治理有效、鄉風文明和生活富裕四個鄉村振興的具體要求，以循序漸進的、合理的方式向前推進，最終達到助力鄉村全面振興的效果。

首先，加強頂層設計、補齊項目短板，建立項目齊全的社會保障體系助力鄉村產業發展。失業保障制度的存在和運行是促進鄉村產業發展的關鍵性因素，保護鄉村現有勞動力，培養和吸引鄉村產業發展所需要的人才都需要通過失業保障制度來實現。具體措施如下：一是要根據鄉村社會發展的需要，補齊農村社會保障項目的短板，逐步建立同新型職業農民相配套的失業保障制度，消除勞動者的后顧之憂，從而形成鄉村現有勞動力的制度保障。此外，不同地區制定失業保障制度需要根據當地社會經濟發展狀況來確定覆蓋范圍、籌資責任、待遇標準等具體環節。二是明確失業保障制度的工作重心是提升鄉村勞動者的勞動能力和技能。通過各項教育福利、就業培訓以及就業指導提升鄉村就業者的勞動能力和勞動技能，培養一批鄉村產業發展所需要的高端人才，進而鞏固鄉村產業發展的人才基礎。三是要加快實現城鄉社會保障之間的有效銜接。加強城鄉社會保障制度之間的協調性，實現城鄉社會保障制度一體化發展，需要堅持以戶籍制度改革為導向，逐步消除城鄉勞動者間的“區域化”，盡快建立城鄉統一的勞動力市場，保證勞動力在城鄉間自由流動，從而確保鄉村產業發展具有源源不斷的人才供應。

其次，提升社會保障水平、優化資源配置，建立公平公正的社會保障體系助力鄉村社會治理。通過縮小城鄉間養老保障待遇差距、優化醫療資源配置結構，能夠保證社會保障制度的公平性，從而增強鄉村居民的生活安全感、幸福感、獲得感，這是提升鄉村社會治理水平的應有之義。一是要堅持以深化制度改革為動力，著眼于提升農村社會保障水平，從而縮小城鄉間社會保障水平的巨大差距。以農村養老保障制度為例，在實踐中，需要根據鄉村社會經濟發展狀況，適度提高養老金待遇標準，保障農村居民的基本生活。同時，加快建立保證基礎養老金持續增長的長效機制，依據當地經濟發展水平、城鄉居民人均收入狀況和物價指數等多重因素合理調整基礎養老金標準，從而促進農村養老保障水平的穩步提升。二是實現社會保障資源的合理配置。通過加大政府財政投入力度，將社會保障工作重心和財政支出適度向農村地區傾斜，著力解決農村社會保障資源緊缺的問題，例如農村醫療資源匱乏的現狀，從而實現城鄉公共服務供給的均等化，這有助于營造鄉村和諧穩定的社會秩序，助力鄉村社會治理能力的提升。

再次，發揮社會力量、引導多元主體共同參與，建立同倫理道德相耦合的社會保障體系助力鄉風文明建設。彰顯社會保障體系的道德底蘊，需要充分發揮鄉村非政府組織在推動農村社會保障體系建設中的重要作用，鼓勵提供扶貧救濟、醫療衛生以及弱勢群體關愛等方面服務的社會組織的發展，這不僅有利于增強鄉村公共服務的供給，而且有利于弘揚崇德向善、尊老愛幼、關愛弱勢群體的良好社會風氣，從而助力鄉村精神文明建設。此外，參與主體的多元化也表現在實現鄉村居民在社會事務中的主體地位。通過加大政府的宣傳力度，培養鄉村居民的自我保障和維權意識，從而提高鄉村居民參與社會事務的積極性。這種多元主體共同參與社會治理的局面，能夠保證鄉村社會問題的及時解決，進而提高鄉村社會治理水平，同時，能夠發揮農民主體的監管作用，不僅有利于完善社會保障監管體制，而且也是鄉村居民提升自身思想道德素質的過程。

最后，強化政府責任、聚焦精準扶貧，建立可持續的社會保障體系助力鄉村居民穩定增收。眾所周知，農民的經濟來源主要是工資性收入和轉移性收入，社會保障作為國民收入再分配的重要手段，能夠提高農民的轉移性收入，保證其穩定增收。在實踐中，發揮社會保障助力農民生活富裕的重要作用，一是要針對社會保障支出占財政支出比例低的問題，政府必須予以重視，通過合理調整社會保障支出，提高鄉村社會保障水平，增加農民轉移性收入，形成農民增收最直接有效的保障機制以助力鄉村居民的穩定增收。二是要通過完善鄉村社會救助制度助力鄉村精準扶貧、精準脫貧。以最低生活保障制度為基礎，擴大覆蓋范圍，將符合條件的鄉村居民全部納入到保障范圍內，同時根據鄉村社會經濟發展狀況，逐步建立醫療救助、住房保障、臨時救助等專項社會救助制度，從而增加農村貧困人口收入，盡快實現鄉村居民的共同富裕。