鄉村振興背景下農村土地流轉現狀研究

摘要 鄉村振興提出農村發展新的目標要求，指明農村發展的方向和路徑。“三權分置”使經營權從所有權、承包權中分離中出來，促進了土地流轉，盤活農村土地資源，解放了生產力，對促進農村穩定與發展起到了重要作用。以亳州市為例，對“三權分置”下農村土地流轉現狀進行研究，分析了“三權分置”下影響土地流轉的因素，揭示了土地流轉中存在的突出問題，提出了保護農民利益、理順土地產權關系、培育新型農業經營主體等解決問題的具體舉措。

關鍵詞 三權分置;土地流轉;鄉村振興;產權關系

中圖分類號 F301.2文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）21-0254-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.21.076

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Current Situation of Rural Land Circulation under the Background of Rural Revitalization—Taking Bozhou City as an Example

WANG Feng

（Marxism College， Bozhou University， Bozhou， Anhui 236800）

Abstract The strategy of rural revitalization puts forward new objectives and requirements for rural development， and points out the direction and path of rural development. The tripartite rural land entitlement system separates rural land management right from the land ownership right and contract right， promotes the circulation of land， activates the rural land resources， liberates the productive forces， and plays an important role in promoting rural stability and development. Taking Bozhou City as an example， this paper studied the current situation of rural land circulation in the context of tripartite rural land entitlement system， analyzed factors affecting land circulation， revealed outstanding problems existing in land circulation， and put forward some specific measures to solve these problems， such as protecting farmers interests， straightening out the relationship between land property rights， and cultivating new agricultural operators.

Key words Tripartite rural land entitlement system;Land circulation;Rural revitalization;Property relations

基金項目 安徽省社會科學創新發展研究課題（2017cx046）。

作者簡介 王鋒（1966—），男，安徽蒙城人，副教授，碩士，從事中國特色社會主義理論與實踐研究。

收稿日期 2019-05-19;修回日期 2019-05-31

20世紀80年代初，我國農村推行家庭聯產承包責任制，初步明析了隊為基礎、集體所有、農民承包的農村土地產權關系。這一土地制度建立了農民與土地的特定聯系，形成了“上交國家的、留夠集體的、剩余全是自己的”基本分配模式，激發了農民生產勞動的積極性，提高了勞動生產率，增加了農民收入，奠定了農村穩定的基礎，有效促進了農村發展。90年代以后，快速發展的工業和城市對廣大農村產生了強烈的潮汐效應，析出并吸引了大量農村閑置勞動力，形成了我國特有的農民工問題。在諸多農民工的問題中，土地產權關系問題是解決農民工問題、促進農村社會穩定和發展的關鍵問題之一。2017年黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略，指出實現鄉村振興要“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度”[1]。因此，鄉村振興背景下研究農村土地流轉，對完善承包地“三權”分置制度，深化農村土地制度改革，實現鄉村振興目標具有重要意義。

亳州市地處皖西北，農業人口532.26萬，農地總面積58.247萬hm2[2]，在皖北6地市中占有很大比重。研究亳州市土地流轉對研究皖北地區土地流轉、農村穩定與發展，實現鄉村振興具有一定意義。

1 亳州市農村土地流轉的基本情況

2013年8月3日，亳州市農村土地流轉正式全面啟動[3]。幾年來，亳州市深入宣傳、科學規劃、綜合施策、穩步推進土地流轉工作。截至2018年12月，亳州市（三縣一區）共計流轉土地總面積295 226.81 hm2，占全市農地面積的50.7%（全農地總面積582 473.62 hm2），其中流轉耕地面積293 613.5 hm2，占流轉總面積的99%[2]。回顧土地流轉發展過程，主要從如下幾個方面來了解亳州市土地流轉的情況。

1.1 多措并舉，促進土地流轉

1.1.1 廣泛政策宣傳，引導土地流轉。

土地流轉不僅是一項政策極強的工作，更是一項事涉受農民收入、農村穩定和農業發展的重要工作。因此，做好土地流轉宣傳至關重要。

通過舉辦各種形式的農技培訓會、黨員群眾座談會、經驗交流會、張貼標語、發放宣傳資料等多種形式，加強土地流轉政策宣傳工作[4]。一是轉發《致村民一封信》到各村農戶手中，以加強土地流轉政策的宣傳。二是將土地流轉工作列入縣鄉（鎮）目標責任制考核。三是以縣區為主體進村入戶發有關宣傳資料，講解土地流轉政策，介紹土地流轉工作方法。四是建設市、縣（區）智慧城市網絡平臺，為群眾及時提供土地流轉供求信息，打造亳州市土地流轉網絡數字化平臺，第一時間提供政策解讀，第一時間提供土地流轉供需信息。

1.1.2 加強組織領導，保障土地流轉。

切實加強土地流轉工作的領導，成立市、縣（區）、鄉（鎮）分級土地流轉工作領導小組，統一領導土地流轉工作。設立各級土地流轉服務中心，由專業的技術工作人員提供土地流轉供求信息登記、發布、土地評估、合同簽證、法律政策咨詢、糾紛調解等服務工作，為土地流轉提供組織領導和全面服務保障。

1.1.3 完善科學設計，規范土地流轉。

推進“三權分置”，目的是通過落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，推動形成“集體所有、家庭承包、多元經營”的新型農業經營機制，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，加快實現農業現代化[5]。

根據“依法、自愿、有償”原則[6]，發揮基層主體引導作用，加強土地流轉的規范引導，制定土地流轉扶持政策，鼓勵土地承包雙方開展土地承包經營權的有序流轉，取得良好效果。

以縣區為主體，創新農村土地流轉體制機制，按照因地制宜、分類指導、示范先行的原則，在充分尊重群眾意愿、確保農民的知情權、參與權、決策權的基礎上，制定《集體產權制度改革工作實施方案》，做到產權明晰、責權明確，實現“地有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的目標，有序推進制土地流轉。

1.2 土地流轉的主體由相對單一主體走向多元主體

從土地流轉的主體看，初期土地流轉主體主要是個體農民，土地經營權由一個個體農民流轉給另一個個體農民。隨著經濟的發展，土地流轉主體逐步由單一的個體農民向多元主體發展。在農村內部出現了農民組成的專業生產合作社，如蒙城縣李建軍農機服務專業合作社、蒙城縣群富種植專業合作社、渦陽縣泓森槐生態家庭農場、譙城區中生中藥材種植專業合作社等。同時，也出現了一些具有一定技術、資金的涉農企業主體。土地流轉主體的變化，促進流轉形式的變化和流轉面積的擴大。

1.3 土地流轉形式由低級、單一向高級多形式發展

“三權分置”促進了土地流轉，流轉初期由于傳統觀念和原有土地政策的慣性影響，農民對土地流轉態度十分謹慎。因此，他們往往采用傳統的互換、轉租等操作相對簡單的形式進行流轉，這種流轉的形式在一定程度決定了流轉的主體和范圍，往往只能說是在本集體范圍內的個體農民之間進行流轉。土地流轉過程中，隨著流轉政策的完善，農村農民經濟發展的實際需要和參與主體多樣化，土地流轉的出現了更高級、更多樣的形式。亳州市2018年第四季度土地流轉統計表顯示，主要有轉包、出租、互換、轉讓、入股、托管等主要形式，同時還有其他流轉形式。在這些形式中除了轉包、出租、互換、轉讓等相對簡單的形式，還包括入股、托管等具有現代企業特征的流轉形式。入股、托管形式流轉土地總量27 733.34 hm2，約占土地流轉總量的9.45%[2]。

1.4 土地流轉面積快速擴大

隨著土地流轉主體和流轉形式的變化，流轉速度和流轉面積快速擴大。2015年亳州市第一次統計（第一季度）土地流轉信息顯示，流轉土地總量208 553.44 hm2[7]，2018年第四季度土地流轉統計信息顯示，流轉土地總量293 613.48 hm2，占全市農地面積的50.7%[2]。

2 影響農村土地流轉的主要因素

當前影響土地流轉的因素是多方面的，立足亳州市土地流轉實際綜合來看，政策、流轉主體、地方政府行為以及土地自然條件等是影響土地流轉的主要因素。

2.1 政策因素的影響

土地流轉涉及土地制度、農民利益和農村穩定與發展，因此土地流轉制度的制定及完善是一個過程。目前來看，“三權分置”“土地確權”的土地政策，雖然刺激并推動了土地流轉快速發展，但由于農民對土地政策認識誤區、地方政府執行政策出現的偏差以及政策本身的不完善等原因，在一定程度上影響了土地流轉。

2.2 流轉主體因素的影響

土地流轉主體是土地流轉過程中經營權轉讓主體和受讓方。具體來說，土地流轉經營權轉讓主體是個體農民，土地流轉經營權受讓主體是以涉農企業為主的新型農業經營主體或是以農業經營為主個體農民。土地流轉與雙方主體至關重要。

隨著我國農村經濟快速發展和社會轉型，特別是“三權分置”土地制度的改革，析出更多農村人力資源，刺激并加速農民群體分化，使土地流轉經營權轉讓成為可能。分化農民個體之間表現出的異質性對土地流轉產生重要影響。許恒周等[8]的調查研究結果表明：文化程度、職業類別、非農收入比重、是否具有非農就業技能以及是否擁有轉讓權對土地流轉有正向影響，年齡則對土地流轉有負向影響。

“三權分置”析出了農村豐富的人力資源，激活了農村土地要素活力，為新型農業經營主體提供廣闊空間，使土地流轉經營權受讓成為可能。研究發現土地流轉經營權受讓主體性質、規模、資金、經營范圍、經營形式和經營收益等對土地流轉產生影響。這種影響不是單一的，而是雙方的，既影響自身的受讓行為，也在一定程度影響農民的轉讓。

2.3 政府行為因素的影響

地方政府作為土地的管理者，雖然不是直接的流轉主體，但其以擁有的權力在土地流轉過程中擔著特殊的角色，發揮著極為重要的作用。綜合來看，影響當前農村土地流轉雖有主體因素，但政府因素影響甚為關鍵。政府政策的不完善、執行政策的偏差、程序的不規范、管理監督存在漏洞、服務體不到位等，都對土地流轉產生重要影響。

2.4 土地自然因素的影響

土地自然因素主要是土地所處自然地理位置、土地自然質量，以及因承包分配形成地塊面積大小等條件影響而形成的土地自然特性。土地流轉實踐中發現，土地的地理位置優越、交通便利與否，土地質量優劣、面積大小等自然特性，對土地流轉也會產生重要影響。在很大程度影響土地流轉價格，從而影響土地流轉。地理位置優越、交通便利、質量好的土地更好流轉，價格也相對較高;反之，則流轉困難，價格也相對偏低。

3 土地流轉存在的主要問題

盡管土地流轉獲得快速發展，綜合近年來亳州土地流轉實際和影響土地因素來看，仍然存在一些問題，主要表現在以下幾方面。

3.1 土地流轉水平不高，仍處于初級水平，激發土地要素活力有限

從流轉主體上看，參與土地流轉的經營主體集中主要是個體農戶;從流轉形式上看，主要是互換、轉租和轉包。這種形式流轉，對個體農戶來說，一般只是土地的小塊并大塊，或是使土地相對集中于個別種植、養殖農戶，形成種植、養殖大戶，實現相對的規模經營，便于土地的使用和管理，仍屬于較低的流轉形式，激發土地要素活力有限。亳州市2018年第四季度土地流轉統計數據顯示，以互換、轉租和轉包形式的土地流轉量為161 633.41 hm2，占流轉總面積的54.7%。以入股、信托形式的流轉面積為27 713.35 hm2[2]，占流轉總面積的0.94%。這種可以激活土地要素活力、促進農業產業化的流轉高級形式還不夠成熟，占比較低。

3.2 土地流轉缺乏規范程序，流轉主體錯位，土地流轉難以深入推進

深入渦陽縣和蒙城縣小辛集鄉土地流轉調研發現，個體農戶之間以互換、轉包、轉租為形式的流轉，自由性和隨意性較大，往往以口頭協議進行單獨交易，很少簽訂正式文本合同。這種流轉，沒有規范的流轉程序，更沒有明確流轉雙方主體的權利義務，為產生糾紛的埋下隱患，是農村不穩定的重要因素。同時，調研中也發現，在較大規模的土地流轉中，流轉主體模糊、甚至相互錯位，嚴重影響土地流轉。理論上說，“三權分置”讓經營權從承包權分離出來，因此，擁有土地承包權，同時也擁有經營權的個體農戶才是土地流轉的轉讓主體。但在實際的土地流轉中，單個農戶擁有的土地量，難以滿足大規模的土地流轉需求。需求主體就會尋求能夠提供大量土地的主體，當下能夠充當這個主體只能是擁有土地所有權的集體（村委會或自然村集體）。這樣就出現了個體農戶、村集體和企業3個主體，流轉中主體錯位，導致所有權對承包權和經營權銷蝕，在一定程度上影響了農戶以承包權和經營權獲得的收益。

3.3 土地流轉過程中的土地性質變更是令人擔憂的問題

隨著土地要素價值的突顯，商業資本大量滲入農村，在加速土地流轉的同時，也出現了不少違規占地、變更土地性質用途現象，導致出現土地“非農化”“商業化”問題。在土地流轉的過程中，改變土地所有權、改變土地性質和用途，將會破壞土地的自然生產力，影響土地質量，也會造成耕地減少，影響糧食安全。習近平強調，土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向。在土地流轉實踐中，特別要防止一些工商資本到農村介入土地流轉后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題[9]。

4 對策與建議

4.1 切實保障農民利益

保障農民利益是鄉村振興的應有之義，也是農村穩定必然要求。“三權分置”下農村土地流轉的核心問題是農民權益保護，只有以保護農民利益為出發點和落腳點，才能更好更快促進土地流轉，才能更好激發土地要素活力，實現農村產業興旺、生活富裕的目標要求。

切實保障農民利益必須深化和完善農村土地制度改革，讓農民共享改革的紅利。在土地流轉中尊重農民，以維護農民利益為底線，為農民提供周到服務。在土地流轉中，農民利益受到侵害時，切實維護農民利益，為農民利益保障提供法律服務等重要保障。農民利益得到切實保障，土地流轉才能持久，土地要素活力才能被激發，農村才會有新發展。

4.2 理順產權關系，健全農地管理制度體系

土地是農村農民最重要的不可缺少的生產生活資源，土地產權關系直接決定農民生產生活狀況，是農村的穩定與發展的重要基礎。因此，理順農村土地產權關系，健全農地管理制度是解決土地流轉問題，促進土地流轉，實現農村穩定發展的重要途徑。一是進一步明確農村土地確權的法理依據、完善“三權分置”的土地制度。二是健全土地流轉制度，進一步規范流轉程序。三是建立流轉土地預警監管制度，加強流轉土地使用的管理，保證土地的使用方向，提高土地生產力。

4.3 加快培育新型農業經營主體

實踐表明，培育新型農業經營主體，是實現農業規模經營，促進實現小農戶和現代農業有機銜接的重要途徑。一是規范傳統散戶之間土地流轉，提升小農戶的經營能力和專業水平。二是鼓勵和引導土地流轉向農業合作社、農業龍頭企業，使之成為土地流轉的中堅力量，培育新型專業農業經營主體。三是創新土地流轉形式，探索入股、信托、資產證券化等高級形式，吸引和聚集資金、人才和技術，培育綜合化新型農業經營主體。

參考文獻

[1] 習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017：32.

[2] 亳州市人民政府網.2018年亳州市農村土地經營權流轉情況統計表[EB/OL].（2019-01-22）[2019-04-10].http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5c7dd38ada329316785b13df.html.

[3] 亳州市人民政府網.土地流轉信息[EB/OL].（2014-09-18）[2019-04-10].http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/541a33da7f8 b9a1628508eaf.html.

[4] 亳州市人民政府網.當前農村集體土地確權登記發證工作存在的困難與難題及探索解決的對策[EB/OL].（ 2015-07-15）[2019-04-10].http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5434e1687f8b9a314 caa8395.html.

[5] 韓長賦.土地“三權分置”是中國農村改革的又一次重大創新[J].中國合作經濟，2016（10）：6-10.

[6] 亳州市人民政府網.土地流轉須知[EB/OL].（2014-09-15）[2019-04-10].http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5416b4db7f8 b9a5c14b04f4e.html.

[7] 亳州市人民政府網.亳州市2015年第一季度土地流轉情況[EB/OL].（2015-05-21）[2019-04-10].http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/55d151a77f8b9ae667721c43.html.

[8] 許恒周，郭忠興.農村土地流轉影響因素的理論與實證研究：基于農民階層分化與產權偏好的視角[J].中國人口·資源與環境，2011，21（3）：94-98.

[9] 習近平.做好耕地占補平衡 推進農村土地流轉[EB/OL].（2015-05-27）[2019-04-10].http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/55652b7c7f8b9a671c5a2472.html.