自然保護與景觀保護：英國國家公園保護的“二元方法”及機制

張振威 楊銳

從世界范圍來看，英國①國家公園的保護機制具有極為鮮明的特色，基于國家公園內居民多、土地權屬復雜等固有特征，形成了一整套應對復雜問題精細而綜合的治理結構和制度設計，對中國以國家公園為主體的自然保護地體系建設具有重要的借鑒意義。從比較研究的視角，中國關于英國國家公園的研究取得了重要的進展，研究議題主要集中在管理體制[1-2]、治理模式[2]、設計導則及建設規劃申請及許可程序[3]、景觀特征評估[4]等方面。此外，英國自然保護領域的重要著作—《英國自然保育法》（羅杰斯所著）[5]也已被翻譯成中文。但對于國家公園保護的核心結構—即其生態環境如何被直接保護—仍缺乏全面的論述。筆者試以自然保護與景觀保護二元方法的角度進行解析。

1 自然保護與景觀保護：英國自然保護地的二元方法

自然保護②與景觀保護是英國環境管理領域兩個相對獨立又高度關聯的事域，既有不同的側重點和制度體系，又共同構成廣義自然保護最主要的維度。早在英國國家公園建立時便出現“景觀派”與“自然派”的分野，使“景觀保護”與“自然保護”成為2個領域，這也是英國自然保護地所獨具特色的觀念及制度。環境法學者羅杰斯（Christopher P. Rudgers）稱之為英國自然保護地的“二元方法”[5]。

因此，英國自然保護地體系也體現出二元性，即由大面積的、具有景觀品質的國家公園（National Park，簡稱NP）、杰出風景區（Area of Outstanding Natural Beaut ，簡稱AONB）等區域性保護地，以及相對小范圍生物多樣性或科學價值的特殊科學價值場地（Site of Special Scientific Interest，簡稱SSSI）、國家自然保護區（National Nature Reserve，簡稱NNR）、地方自然保護區（Local Nature Reserves，簡稱 LNR）、拉姆薩爾公約濕地（Ramsar Wetlands，簡稱RW）、歐盟特別保護區（Special Protection Area，簡稱SPA）和特別保育區（Special Area of Conservation，簡稱SAC）等場地性保護地構成。

在其后的發展過程中，景觀內涵發生深刻變化，英國又在落實《歐洲景觀公約》過程中發展了以景觀特征評估為主的景觀規劃管理制度，使得景觀成為獨立行政領域和一種“環境管理的新工具”[6-8]。至今，英國自然保護地的自然和景觀保護之間并不存在“黑白分明”的區別，也不互相排斥[5]。

筆者重在闡述在國家公園保護中發揮主導作用的國家自然保護與景觀保護制度，以及國家公園層面的強化措施，最終分析其特征及對中國的借鑒意義。

2 以生物多樣性為主導的國家公園自然保護機制

雖然英國早在1949年便創立了SSSIs和NNRs用于自然保護，但英國生物多樣性保護的目標、原則、標準和核心制度都源于歐盟立法。因此，國家公園自然保護的模式是以歐盟和國家層面的生物多樣性場地為主體，輔助以國家公園層面的強化措施。

2.1 歐盟層面自然保護地建構機制及其在英國的實施

歐洲層面立法為英國自然保育奠定了基本架構。“歐洲場地”（European Sites，代號自然2000，Natura 2000）是歐洲生物多樣性政策最主要的空間單元，主要由SPAs和 SACs構成，保護著歐洲最有價值的、瀕危的物種和自然區域。至2017年共有2.7萬處歐洲場地，覆蓋歐洲18%的陸地和6%的海洋。

2.1.1 “歐洲場地”及其保護機制

1979年《野鳥保育令》（以下簡稱《野鳥令》）和1992年《棲息地與物種保護令》（以下簡稱《棲息地令》）構成了歐盟自然保護領域最主要立法。前者是歐共體最早的環保政策之一和環境立法的里程碑[5]，旨在保護500多種野生鳥類及其棲息地，重要物種的棲息地被列為SPAs；后者是歐洲生物多樣性立法的核心，旨在保護野生鳥類以外的1 000多種重要物種和200多種棲息地類型，重要物種的棲息地和重要棲息地類型被列為SACs。1992年后，SPAs被納入SACs的統一管理標準。

建立與管理“歐洲場地”的主要機制有：1）在權利義務上，僅規定保護對象、保護原則、目標和一般要求，未規定統一的程序和手段。由成員國提交名錄和方案，歐盟委員會審查其提案是否必要且充分[9]。2）根據物種或棲息地重要性將名錄區分優先級和非優先級，優先級目錄也稱為“共同體重要性場地”，成員國須在6年內將其轉化為SACs。3）優先級在場地遴選環節遵循科學性原則，即僅考慮保護對象的科學因素而不考慮經濟和社會因素，非優先級可以適當放寬。在人類活動管控方面，采取嚴格保護原則和風險預防原則。嚴格保護原則即僅存“與人類健康或公眾安全相關的具有壓倒一切的重要性、對環境具有極為重要的有益后果時”[5]，才能允許開發。風險預防原則強調在科學不確定前提下，也必須采取預防措施，即在無法判斷開發建設影響時不得開發，僅當有充分證據表明無不良影響時方可。

2.1.2 英國保護歐洲場地的機制

英國是歐洲生物多樣性重要的區域，共有275處SPAs，648處SACs及SCIs。英國實施及強化歐洲場地保護的主要機制為：1）國際法的國內轉化。英國相繼出臺1981年《野生動植物和鄉村法》（簡稱1981年法）實施《野鳥令》，2010年《（英格蘭和威爾士）棲息地與物種保護條例》/1994年《（蘇格蘭）保育條例》（簡稱2010年條例和1994年條例）實施《棲息地令》。2）命名為國內自然保護地。英國所有歐洲場地都已根據1981年法公告為SSSIs，從而具備了管理實體與機制。3）建立遵循嚴格保護原則和風險預防原則的開發管控機制。歐洲場地內的開發控制嚴于其他SSSIs。在管控對象上，2010年條例增加了歐洲場地的開發限制，加強對《一般開發建設令》（1995）規定的無須規劃許可的小規模開發建設的管控。在管控程序上，規劃部門一旦認為開發建設對歐洲場地完整性產生影響，則應與自然保育部門進一步開展 “適宜性評價”（Appropriate Assessment），一種專門針對生態影響的、獨立于環評的法定評估程序。僅在充分論證沒有不利影響時才能許可，且可附加生態修復要求。4）生產經營規制強化。如果承載有優先棲息地或物種，保育機構只有在經營活動基于“公共健康、公共安全以及對環境有極大裨益”[5]的前提下才能同意潛在損害性經營活動（Operations Likely to Damage the Special Interest，簡稱OLDSI）清單上的行為。此外，保育機構可以就某一具體生產經營行為頒布“特別保育令”或“停止通知”，預防或制止正在實施的影響行為。

2.2 英國生物多樣性保護的基石—特殊科學價值場地

英國自然保護地體系的一個特點為特定法定保護地之間可嵌套疊合，“區域”尺度保護地往往包含“場地”尺度保護地，后者又可公告為SSSIs[10]，通過標準程序統籌管理。因此，SSSIs成為英國生物多樣性保護的基石。

SSSIs由1949年《國家公園及鄉村進入法》創立，保護最重要的野生動植物、地熱、地形地貌的科學價值，分為生物多樣性和地質地貌兩大類。截至2018年底，英格蘭共有4 122處SSSIs場地，總面積約109萬hm2，占國土面積8.1%，平均面積51 hm2/處[11]。SSSIs內并不禁止人類居住，因此主要通過對生產經營和開發建設的規制與適應性管理實現保護，有以下關鍵保護機制。

表1 28項潛在損害性的經營活動清單Tab. 1 List of 28 operations likely to damage the special interest

1）科學性原則與強制劃定。

由自然保育機構在國土層面基于科學性原則和生態系統方法來統籌并強制劃定全國的SSSIs。在英格蘭，由咨詢機構聯合自然委員會（Joint Nature Conservation Committee，簡稱JNCC）公布導則，作為公共部門的英格蘭自然署基于400～4 000 km2不等的“源區”（Area of Search，簡稱AOS）來識別場地[12]。

2）不同類別遵循不同劃定原則。

生物棲息地和地質地貌類SSSIs采取不同的劃定原則。前者約占總數3/4，采用“標準原則”（Critical Standard），即滿足特定標準的都應劃入，和“代表性原則”（Exemplary Site Principle），即選取最佳的表征國土尺度的自然、半自然棲息地類型或亞型[12]。后者約占總數1/4，采用 “最小表征系統”（Minimalistic System），即可僅選取一處場地來表征大不列顛某個地質特征。

3）基于潛在損害性經營活動（OLDSIs）清單的生產經營規制。

對于規劃管控之外的生產經營活動，英格蘭自然署擬定了精密的可能產生負面影響的生產經營行為清單，含28項內容（表1）[13]。SSSI公告期滿后，除受保育部門或規劃部門批準的行為及緊急災害或公共安全事件，土地權利人不得從事OLDSIs上的任一行為[13]。英格蘭使用統一的OLDSIs清單，蘇格蘭和威爾士根據每處SSSI定制清單。純地質類SSSIs往往有更短的OLDSIs清單。

4）開發建設活動控制。

如果開發建設屬于環評要求的范圍，則在規劃許可前應進行環評；無須環評的開發，規劃部門須先征求法定自然保育機構的意見。開發的規劃管控不僅限于SSSI場地內，還適用于由保育機構劃定的邊界外的影響風險區（IRZs），分為高、中、低影響3級，重點對中、高級影響進行審查。英格蘭《國家規劃政策框架》（NPPF）第175條明確闡述了SSSIs內開發建設的利益衡量準則：有負面作用的不得被許可，僅“當開發的裨益明顯大于其對所在SSSIs特征或SSSIs整體網絡的影響”時方許可開發[14]。根據1995年《一般許可開發令》一些小型開發建設可以自動獲得許可，但2015年發布的新《一般開發許可令》（GPDO 2015）將SSSIs排除在絕大多數自動獲得許可行為之外，極大強化了保護[15]。

5）從“自愿性原則”轉向管理協議。

在強制劃定之后，英格蘭自然署向土地權利人發出為期4個月的公告，載明被視為特殊利益的客體、價值及管理標準的“場地管理聲明”及潛在損害性的經營活動清單，并提供管理協議供雙方協商（圖1）。管理協議在本質上是一種保護地役合同，國家已將這些行為“收購”[13]。過去30多年自然保育從依賴于自愿性的方法，轉向以合作關系為根基的路徑[5]。管理協議不僅消極規制OLDSIs中的行為，也會納入積極的管理目標和要求。

2.3 國家公園層面的自然保護機制

1）制定區域及地方重要棲息地和物種名錄。

1 SSSIs強制劃定及管理協議實施機制SSSIs designation process and management scheme

2 峰區《景觀戰略》與開發建設規申請的景觀特征裁量對比Peak district national park Landscape Strategy context and development permission process

2006年《自然環境與鄉村社區法》要求英格蘭政府制定包含重要棲息地和物種名錄的生物多樣性行動計劃，并要求包括國家公園在內的機構劃定地方層面場地性保護地、編制區域內的生物多樣性行動方案。NPPF支持國家公園的生物多樣性與地質多樣性保護，并將生物多樣性行動方案作為規劃許可的實質性依據，嚴格地開發管控適用于國際、國家、地方各層級的場地性保護地。

2）從孤立的生物多樣性保護地向生態網絡轉變。

隨著生態系統方法的發展，生態網絡建設成為歐洲各國自然保護的普遍做法。2010年由生態學家約翰·勞頓爵士主持的報告指出英格蘭自然保護地的孤立狀態導致生態網絡連通性不足，建議以“整體的景觀”層面保護生物多樣性[9]。NPPF第174條規定應識別、制圖并保證地方生態網絡的關鍵部分。國家公園管理機構有義務進行研究并制圖來識別關鍵的生態廊道、墊腳石等區域，并頒布具有法定效力的補充規劃文件。

3）風險預防機制的大范圍適用。

在開發建設管控上，《棲息地令》所要求的適宜性評價是一項獨立于環境影響評價的法定程序，側重于評價開發對歐洲場地的生態影響。峰區國家公園《地方發展框架核心戰略》規定將適宜性評價適用于園內各類法定保護地，包括SSSIs、NNRs、LNRs及區域重要地質場地、地方野生動植物場地等。各個層面的生物多樣性行動計劃中優先棲息地及物種等，并制定實質性的規劃方案管理政策。

3 基于景觀特征評估的英國國家公園景觀保護機制

國家公園設立的初衷是區域景觀品質保護。隨著景觀特征理論與技術的發展，景觀特征評估成為英國管理國土景觀變化的國家政策[16]，也成為國家公園景觀保護的主要工具之一。考慮到景觀特征評估及其在英國國家公園的實施已有成果詳細闡述[4,17]，筆者側重論述景觀特征評估如何在國家公園中發揮景觀保護功能。此外，景觀涉及自然與人文兩大領域，本文僅涉及自然要素的景觀保護。

3.1 以景觀特征保護與強化為管理宗旨

特征（Character）指的是在一定場地內使景觀與眾不同并創造出一種特定場地感受的因素[16]。景觀特征保護與強化是各國家公園景觀政策的核心內容。以峰區為例，景觀特征已被納入《地方發展框架核心戰略》并編制了作為專項規劃的《景觀戰略》。景觀特征保護與強化成為規劃許可時主要的裁量依據之一[11]，對景觀特征忽視、有負面影響的建設不予批準。

3.2 基于景觀特征類型區的開發建設管控內容及程序

以峰區國家公園為例，其《景觀戰略》包含如下主要內容：1）在國家景觀特征評估中找出對應的景觀特征區；2）識別景觀特征區內的特征類型（Character Types）；3）分析每個特征類型的影響因素，包括物理、生態和人為的；4）描述每個特征類型區的關鍵特點（Characteristics）；5）生成景觀特征區總體戰略；6）識別影響景觀變遷的因素（Issues of Change）；7）編制景觀特征區景觀導則（包括保護、管理和規劃3方面的優先策略）；8）景觀導則的釋義。上述內容與建設許可的裁量程序基本匹配，但其前置程序是確定開發建設是否位于自然區域內，如果位于則一般不得建設，除非滿足特殊情況（圖2）。

以峰區國家公園內的“白峰”景觀特征區為例（表2）[18]，《景觀戰略》針對4種不同景觀特征類型，提出在保護、管理、規劃領域15個管理要素的總體要求，作為開發建設的上位依據。

3.3 特定自然景觀類型的嚴格保護及自然區域劃定

因過度開發和利用給國家公園保護帶來空前的壓力，英國1985年《野生動物與鄉村法》（簡稱1985年法）第3條要求識別并強化保護國家公園內特定的自然景觀，包括山川、沼地、荒地、林地、丘陵、懸崖或海灘等。隨后，各國家公園都將上述對象納入景觀特征保護的政策當中，并主要控制開發建設。但不同國家公園的管控力度與手段不同。峰區國家公園對景觀特征區保護最為嚴格，也發明了極具創新的規劃工具—劃定自然區域（Natural Zone）。

表2 峰區國家公園“白峰”景觀特征區的“景觀導則”Tab. 2 Landscape guidance of White Peak character peak district national park

3 峰區國家公園自然區域范圍Peak district national park natural zone

1988年峰區國家公園《管理規劃》第一次界定了自然區域，與以農林生產為主的半自然“鄉村區域”相對應，并施行統一規制政策。峰區國家公園所界定的自然區域是帶有荒野屬性的區域，必須具有一種或多種屬性，包含高質量荒野、自然生長的原生植被、無人類的顯著影響、屬于“開放鄉村”單元、有珍貴的野生動物、屬于1985年法第3條中的棲息地，或管理機構認定的極具保護重要性的自然美區域（圖3）[19]。

自然區域主要用于開發建設規制[11]，因此是與開發管控相配套的工具。除極特殊情況外，自然區域不允許有開發建設行為[20]。作為最嚴格的景觀保護區域，管理機構將自然區域寫入地方法定規劃—《地方發展框架核心戰略》當中，規范其他政策和建設許可。自然區域在場地性保護地基礎之上疊加景觀/地貌類型，更好地促進了生境多樣性和景觀特征的保護，最核心機制是將管理機構認為重要的任何場地賦予與SSSIs一致的重要性和保護力度。

4 英國國家公園自然與景觀保護的特征及啟示

1）生物多樣性重點區域強制劃定機制。

在自然保護方面，英國“自上而下”地對全國尺度的生物多樣性重點場地進行研究并強制劃定，在劃定時僅考慮客體的科學價值，在保護時遵循風險預防原則和嚴格保護原則，這一系列基本原則充分體現了生態優先理念。因此，中國在大力推進包括生態補償制度的自然保護地制度建設的同時，加快完善自然保護地空間體系，針對重要的生物多樣性區域，尤其針對自然保護與經濟開發矛盾尖銳地區，強制劃定自然保護地。

2）重視區域性保護地與場地性保護地的結合。

正如美國國家公園與其內在荒野保護區之間的關系，英國自然保護“以不同的目標和焦點場域理論為基礎產生了復雜的鑲嵌式的選址”[5]，形成了保護地嵌套現象。其嵌套特征可以歸結為：在類型組合上表現為區域性保護地含場地性保護地的嵌套模式，在空間布局上表現為“面+熱點”網絡模式，在保護客體上表現為景觀與自然“二元方法”[5]并行模式，在保護力度上表現為一般與嚴格的梯級模式。

如荒野保護區或SSSIs等場地性保護地往往具有簡化的目標程序、統一的標準、高位階的法律保護等普遍特征，有利于滿足高破碎度景觀保護所需的尺度多樣性、劃定靈活性等要求。中國自然保護地體系也可參考這一模式。在自然保護地分類方面，不應僅注重大類劃分，還應注重不同尺度下的分型特征。或增加新的場地類保護地（如荒野），或由現有類型（如自然保護區）發展出可嵌套的場地性保護地，或將不同類保護地的分區標準化，以建構更為靈活高效系統的保護地體系。

3）系統、全面、精細的生態、生產、生活管控體系。

僅從OLDSIs清單的28項內容即可知，英國自然保護管理的機制與制度設計非常科學精密，管控行為覆蓋生產生活每一個細微的領域，如作物結構、施肥量和犁地方式。這一方面要求高度發達的管理體制和管理水平，另一方面也有賴于民眾的環境意識、守法意識和契約精神。對中國而言，如何建立系統、科學、全面、有效的自然保護地法律制度與管理體系，特別是精密的生態、生產、生活管控體系，是自然保護地建設的核心內容，任重而道遠。

4）通過激勵手段滿足適應性管理要求。

英國在國家公園治理方面，從依賴自愿環保方法轉向強制和激勵相結合的“合作伙伴”方法。在不斷加強規制的同時，通過激勵手段引導公眾實現更積極的適應性管理的要求，如將具有賠償性質的生態補償改為對可持續管理的補貼，對土地權利人損失的發展預期不再賠付。

5）強調景觀特征的保護。

隨著《歐洲景觀公約》的實施，景觀特征評估作為空間規劃的重要內容和景觀變遷管理的重要工具。景觀特征保護有助于不同尺度的景觀異質性和多樣性保護。中國可以予以借鑒，在國家公園層面引入景觀特征評估技術方法[21]。在允許定居的區域，明確將區域景觀特征作為所有建設活動的法定依據，并發展相關的管控體系。

5 結語

筆者從自然保護和景觀保護“二元方法”視角來初步解析英國國家公園的宏觀保護機制。其總體特征為生物多樣性主導的自然保護機制與基于景觀特征評估的景觀保護機制的疊加，國家制度為主、國家公園為輔的制度體系。同時，形成嚴格保護、強制劃定、保護地嵌套、精細管控等值得借鑒的機制設計，但英國國家公園保護的機制設計具有復雜性、科學性、民主性等特征，仍有待于更為深入地挖掘，以期為中國國家公園體制建設所借鑒。

注釋：

① 研究中英國的范圍主要為大不列顛島，包括英格蘭、威爾士和蘇格蘭。

② 廣義上的自然保護泛指對自然環境與資源的保護。本文中自然保護（Nature Conservation）特指英國環境管理語境中的以生物多樣性為對象領域。

③ 圖1、2由張振威繪；圖3引自參考文獻[19]；表1引自參考文獻[13]；表2引自參考文獻[18]。