英國國家公園合作伙伴管理模式研究
——以蘇格蘭凱恩戈姆斯國家公園為例

張書杰 莊優波

《建立國家公園體制總體方案》提出“國家主導、共同參與的基本原則，由國家確立并主導管理，健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的機制”。如何改變單一由政府保護管理的局面，開展多方共同參與，激發各利益主體保護管理的參與感與責任感，是中國國家公園體制建設當前面臨的主要挑戰之一。

公眾參與指的是公眾享有公共事務決策、管理、執行、監督過程中的參與性權利[1]，主導者仍是政府。與普通的公眾參與不同的是，“合作伙伴”（Partnership）強調利益共享和風險共擔，合作是其前提[2-3]。合作伙伴在促進多方共同參與方面有很多值得借鑒的地方，故對其進行研究。

1 凱恩戈姆斯國家公園合作伙伴組織Cairngorms National Park partnership

2 凱恩格姆斯國家公園相關規劃分析Analysis on relative planning of Cairngorms National Park

目前關于國家公園及自然保護地相關的合作伙伴研究中，根據合作對象可分為公共部門與私營部門合作的公私合作伙伴關系[4-5]、各個保護區協同管理的合作伙伴關系[6]等，根據合作內容可分為志愿者伙伴關系[7]、社區共管[8]以及旅游與文化遺產管理伙伴關系[9]等。在英國，合作伙伴組織受到多項政策①的保護和約束[3]。英國國家公園②絕大部分土地為私人所有，主要通過“合作伙伴”管理模式進行管理（所有15個國家公園均成立了合作伙伴組織，并有6個國家公園用“合作伙伴規劃”替代原來的“管理規劃”）。目前部分學者在對英國國家公園管理模式評述時提到了合作伙伴規劃和管理[10-11]，但尚未對其進行深入研究，本次研究旨在彌補其中的不足。

蘇格蘭凱恩戈姆斯國家公園（Cairngorms National Park，簡稱CNP）成立于2003年，面積4 500km2，是不列顛群島面積最大的國家公園。不到英國陸地面積的2%，卻有英國25%的瀕危動物、昆蟲、地衣、真菌和植物物種，近一半面積被指定在“Nature 2000”歐盟自然保護區網絡內。CNP約18 000人居住，約75%土地由私人擁有，15%由慈善機構擁有，10%由公共機構擁有。

合作伙伴的管理模式為CNP保護管理帶來了巨大的貢獻。例如：1）土地管理方面，與土地所有人達成合作協議，便于國家公園自然資源保護及公共建設等相關事項開展；2）社區發展方面，社區新住房及經濟適用房供應得到增加，社區居民生活得到持續改善；3）自然保護方面，不僅得到社會慈善機構及合作伙伴的幫助，也吸引了廣大社區居民與游客積極參與自然保護及生態修復工程，如設立“自然農場獎”鼓勵對周圍自然環境做出重大貢獻的農民，使自然資源得到有效保護；4）商業發展方面，CNP是蘇格蘭唯一認可的可持續旅游目的地，2003年創建以來游客人數增加25%，2017年游客量約187萬；吸引年輕人到當地就業，2010—2014年CNP就業人數增加4.5%，失業率低于蘇格蘭平均水平，經濟蓬勃發展。

蘇格蘭凱恩戈姆斯國家公園在合作伙伴管理方面取得較好成果，因此本文以其為例對英國國家公園“合作伙伴”管理模式進行研究。

1 凱恩戈姆斯國家公園合作伙伴管理模式概述

1.1 凱恩戈姆斯國家公園管理局 （CNPA）

凱恩戈姆斯國家公園管理局（Caringorms National Park Authority，簡稱CNPA）成立于2003年，性質上為非政府行政機構，在政府相關內閣大臣的指導下，從事公共事務管理。主要職責包括：管理國家公園可達性，規劃和開發管理，編制地方發展規劃，發布國家公園合作伙伴規劃。行政事務仍由當地5個地方當局進行管理。

根據《國家公園（蘇格蘭）法案2000》[National Parks (Scotland) Act 2000]，蘇格蘭國家公園4大目標：保護和加強該地區的自然和文化遺產；促進該地區自然資源的可持續利用；促進公眾對該地區特殊品質的理解和享受（包括娛樂方式的享受）；促進該地區社區的可持續經濟和社會發展。這些目標在地位上是平等的，并且得到了公園里生活和工作的人們的廣泛認可。因此，區別于很多國家的國家公園，CNPA在社區發展、商業發展等方面也承擔著重要的角色。但是，如果自然和文化遺產保護與其他目標之間存在沖突，CNPA必須更加重視保護目標。

CNPA董事會成員共19名，其中7名由蘇格蘭相關內閣大臣任命、7名由地方當局理事會提名，還有5名由當地居民選舉產生，充分體現了多方參與。所有董事會成員均在CNPA規劃委員會任職，每月召開會議，以確定規劃申請及其他規劃事宜。除了董事會，CNPA共有67名員工負責各項具體管理事務。

1.2 凱恩戈姆斯國家公園合作伙伴及合作伙伴組織

凱恩戈姆斯國家公園涉及多個合作伙伴。例如，CNP《合作伙伴規劃》中列舉了參與規劃的49個合作伙伴，這些合作伙伴的構成和宗旨各有特色，包括議會、信托、合作伙伴組織及其他非政府組織等。

合作伙伴組織是CNP合作伙伴的重要組成部分，可根據CNPA參與程度劃分為2類（圖1），CNPA參與合作伙伴組織，典型代表如“土地管理小組”,是CNPA與土地所有人共同建立的合作伙伴關系；凱恩戈姆斯地方行動小組信托（The Cairngorms Local Action Group Trust），是一個蘇格蘭慈善組織機構，旨在推動可持續與社區主導地方發展；“凱恩戈姆斯自然”是自然保護相關的合作伙伴組織。CNPA不參與合作伙伴組織，典型代表“凱恩戈姆斯國家公園商業合作伙伴有限公司”擁有來自CNP內所有行業約350家企業活躍會員，包括住宿、餐飲、交通、景點、娛樂服務等類別。

1.3 凱恩戈姆斯國家公園合作伙伴相關規劃

3 斯佩河畔格蘭敦城鎮住房規劃用地圖Map for housing planning in Grantown-on-Spey Town

CNP相關規劃如圖2所示。根據《國家公園（蘇格蘭）法案2000》，各國家公園需編制《國家公園規劃》以管理國家公園并協調相關職能；另外，《蘇格蘭國家公園政策概述》（Scotland’s National Parks Policy Statement）要求通過合作伙伴的模式對國家公園進行管理。CNPA于2007年編制了《凱恩戈姆斯國家公園規劃》（Cairngorms National Park Plan 2007），確定未來25年CNP發展愿景及2007—2012年5年內的優先事項，為CNP“發展規劃”與“管理規劃”提供戰略背景，并確定通過合作伙伴的管理模式對國家公園進行管理。CNPA在合作伙伴參與的基礎上，先后主導編制了《凱恩戈姆斯國家公園合作伙伴規劃》（Cairngorms National Park Partnership）2012—2017年與2017—2022年兩版，確定了自然保護、游客體驗和社區發展大優先事項，并對眾多合作伙伴組織與機構在國家公園管理中的作用與貢獻領域提出了明確建議。該規劃僅確定目標和戰略，具體可操作的項目和行動由8項主題規劃進行體現。

根據合作伙伴組織參與規劃編制的程度可將8項主題規劃分為4類，第1類為CNPA與地方當局共同主導編制審批的土地管理主題規劃（CNP地方發展規劃）；第2類為CNPA主導編制和審批，如自然保護主題規劃（CNP自然行動計劃）、森林保護主題規劃（CNP森林戰略）、核心道路主題規劃（Core Paths Plan）；第3類為合作伙伴組織主導編制與實施，CNPA作為成員參與到合作伙伴組織中，如社區發展主題規劃（凱恩戈姆斯LEADER地方發展戰略）、公園活力主題規劃（活力凱恩戈姆斯，Active Cairngorms）、旅游發展主題規劃（CNP旅游行動計劃，Tourism Action Plan）；第4類為合作伙伴組織主導編制與實施，CNPA不是合作伙伴組織成員，而是作為利益相關者參與到論壇討論中，如商業發展主題規劃（CNP經濟戰略）。

各主題規劃之間彼此獨立但又有所關聯。如土地管理主題規劃《地方發展規劃》是所有規劃的基礎，提供了土地管理與開發框架，任何規劃申請都需符合該規劃的要求。社區發展主題規劃《LEADER地方發展戰略》為國家公園發展提供了基本的資金支持與保障（以社區發展為主）。自然保護主題規劃與商業發展主題規劃的實施項目應符合土地管理主題規劃要求，并可根據《LEADER地方發展戰略》爭取資金支持。以下將對這4項主題規劃及其合作伙伴管理模式進行詳細研究。

2 凱恩戈姆斯國家公園4種合作伙伴管理模式分析

2.1 土地管理主題合作伙伴管理模式

2.1.1 土地管理制度背景

土地管理相關制度主要為2個方面。一方面涉及地方當局（Local Authority），《蘇格蘭城鄉規劃法1997》（Town and Country Planning (Scotland) Act 1997）規定由地方當局負責為所在地區制定5～10年的地方發展規劃（Local Development Plan）。另一方面來自國家公園，《國家公園（蘇格蘭）法案2000》規定公園管理局具有國家公園規劃權（包括“發展規劃”編制權），并可與土地所有人簽訂管理協議輔助管理。因此，蘇格蘭國家公園土地管理規劃由該國家公園管理局（National Park Authority，簡稱NPA）與地方當局共同編制。若國家公園內有違法開發建設行為，NPA和地方當局可根據《國家公園規劃實施章程》（Planning Enforcement Charter）進行處理。

2.1.2 CNPA及土地管理合作伙伴組織的責權利

由于CNP跨越5個地方區域③邊界，蘇格蘭議會在建立該國家公園時，將其劃為一個特殊區域進行特殊管理[12]。CNPA和5個地方當局共同主導編制《凱恩戈姆斯國家公園地方發展規劃2015》④（Cairngorms National Park Local Development Plan 2015，簡稱《地方發展規劃2015》）。該規劃對CNP內國有土地、社區土地及其他土地進行了詳細規劃，既從自然遺產、景觀、文化遺產、資源等方面對CNP整體土地利用做了限制；也遵循土地補償等值原則[13]，從新住房開發、支持經濟增長、可持續設計、數字通信設備、可再生能源、運動休閑等方面為CNP土地利用提供了發展方向與利民政策。

根據《凱恩戈姆斯規劃建議說明》（Cairngorms Planning Advice Note），CNPA在土地管理項目審批中具有優先權。規劃實施過程中，任何希望實施土地開發的個人或當地社區可將規劃申請提交給地方當局，由地方當局確保申請信息的完整，并將申請提交至CNPA，CNPA有21天時間決定是否負責該申請，符合國家公園4大目標的申請將由CNPA審批，并于21天內通知地方當局、申請人及其他咨詢人員；其他申請則交還由地方當局審批。無論申請由誰負責，都應根據《地方發展規劃》進行評估，且CNPA及5個地方當局有權對違反規劃條件的開發進行調查并采取行動。

如CNP斯佩河畔格蘭敦城鎮（圖3）曾于2010年提出在該鎮所轄的Mossie地區新建住房，但由于其自然保護價值高，CNPA拒絕了規劃申請。2016年該鎮再次提出規劃，在《地方發展規劃》規定的建設區域內新建住房，同時將Mossie地區建立為當地自然保護區，以補償國家公園內棲息地的喪失，該項目最終得到CNPA批準。

合作伙伴組織土地管理小組（Land Management Network）在土地規劃實施方面提供了大量技術支持。土地管理小組人員組成包括CNPA代表、非政府組織代表、國家公園土地所有人及土地管理者等，該小組為土地所有人提供土地管理培訓、知識交流、農村技能開發及培訓課程，以更好地實現土地管理。

2.2 社區發展主題合作伙伴管理模式

2.2.1 社區發展制度背景

社區發展制度主要涉及兩個方面。一方面，作為國家公園的社區?！秶夜珗@（蘇格蘭）法案2000》規定國家公園4大目標之一為“促進該地區社區的可持續經濟和社會發展”，因此NPA不僅需要保護自然，還需考慮社區發展問題。另一方面，作為歐洲鄉村地區的社區。為推動農村發展，歐盟于2000年制定了LEADER⑤計劃[14]，其核心為“社區主導地方發展”。在此基礎上，2015年《社區賦權（蘇格蘭）法案》[Community Empowerment (Scotland) Act]進一步為社區團體提供了更多的決策權、服務提供權和當地資產管理權，包括社區規劃、社區購買權等，為LEADER“社區主導地方發展”奠定了堅實基礎。蘇格蘭國家公園通常采取LEADER“社區主導地方發展”的模式進行社區管理，其中，地方行動小組發揮了重要作用。

2.2.2 CNPA及社區發展合作伙伴組織的責權利

在CNP的社區發展中，CNP社區發展合作伙伴組織“凱恩戈姆斯地方行動小組”發揮了重要作用。小組包括董事會、分委會、員工、會計師、會員等部分，董事會由10～15人組成，包括公共行政、企業家、社區和當地人民代表等⑥，擁有最高決策權力并負責法律財務等事項。

該地方行動小組主導編制社區發展主題管理規劃《凱恩戈姆斯地方發展戰略（LEADER）》（Cairngorms Local DevelopmentStrategy2014—2020，即《LEADER地方發展戰略 2014—2020》）。同時，該地方行動小組通過其慈善實體“凱恩戈姆斯信托”⑦決定如何在CNP投資LEADER資金（2015—2020年地方行動小組從歐洲和蘇格蘭政府獲得LEADER資金300萬英鎊⑧）。LEADER資金的投資是自下而上的，任何個人或團體均可向“凱恩戈姆斯信托”提交申請，由“凱恩戈姆斯信托”根據資格標準與技術標準[15]進行評估和審批。

CNPA在社區發展事務方面主要起到引導和戰略咨詢的作用。CNPA的2名代表作為地方行動小組董事會成員在問責機構任職，提供計劃支持和財務處理支持。同時，LEADER項目審批與實施的影響主要在于資金支持和項目優先度，其前提為符合國家公園4大目標及CNPA土地管理審批要求。

2.3 自然保護主題合作伙伴管理模式

2.3.1 自然保護制度背景

《國家公園（蘇格蘭）法案2000》規定國家公園4大目標之一為“保護和加強該地區的自然文化遺產”，且如果自然和文化遺產的保護與其他目標之間存在沖突，公園管理局必須更加重視保護目標。此外，1998年，英國等46個國家和歐盟簽訂了《奧胡斯公約》（Aarhus Convention）[16]，賦予公眾獲取環境信息及環境監管的權利，增強公眾參與環境保護。故NPA應充分考慮環境保護的公眾參與。

2.3.2 CNPA及自然保護合作伙伴組織的責權利

CNPA在自然保護中發揮主導作用。負責編制與審批自然保護主題合作伙伴管理規劃《自然行動計劃》，提出景觀尺度的保護、優先物種保護、公眾參與3項發展目標，以及為實現各目標所采取的優先事項和行動計劃。公眾參與方面行動如林地擴張行動需要土地所有人支持創造新的林地種植再生區域，物種保護需要所有社區居民共同參與等。

自然保護主題合作伙伴組織“凱恩戈姆斯自然”（Cairngorms Nature）負責開展具體的保護行動并監測保護進展，該組織分為董事會及成員2部分，董事會由CNPA的4個工作人員組成⑨，所有希望參與自然保護的個人或組織都可通過注冊申請官方網站賬戶⑩作為成員加入其中，成員可在電子地圖上標注沿途所看到的野生動物、記錄動物聲音，以便專業人員實行針對性保護與相關研究，也可以通過清掃垃圾等方式參與。

眾多公共機構及非政府組織提供了自然保護相關資金，如CNPA及蘇格蘭國家信托基金會（National Trust for Scotland）、遺產彩票基金（Heritage Lottery Fund）、凱恩戈姆斯信托等。其中蘇格蘭國家信托基金會與遺產彩票基金對“凱恩格姆斯自然”CNP重點物種的保護提供了大量的資金支持，凱恩戈姆斯信托則通過LEADER項目資金進行分配。

2.4 商業發展主題合作伙伴管理模式

2.4.1 商業發展制度背景

蘇格蘭商會（Scottish Chamber of Commerce）是蘇格蘭最大的商業支持組織，可代表本地企業參與公共事務[17]，從各方面保護當地商會及其成員公司的利益。商會的影響極為廣泛，蘇格蘭商會占蘇格蘭私營部門就業崗位的50%以上，蘇格蘭9 000多個公司從中受益[11]。另外，國家公園商業發展方面，英國15個國家公園管理局共同成立有限責任合伙LLP（National Parks Partnerships LLP），在國家層面建立國家公園與企業之間良好的合作伙伴關系，推動商業經濟發展，如哥倫比亞運動服飾公司、賽克斯度假小屋等在國家公園的經營。

“凱恩戈姆斯國家公園商業合作伙伴有限公司（Cairngorms Business Partnership Limited，常名CBP）”隸屬于蘇格蘭商會，在CNP商業發展中發揮重要作用。CBP是一個非營利的私營部門領導的會員制機構，由私人申請建立，由10名董事[12]與約350家企業會員組成。

CBP是當地商業與國家公園之間的合作橋梁。CBP牽頭“凱恩戈姆斯經濟論壇（CEF）”（匯集各利益相關者，包括公共部門如CNPA、組織與機構、私營部門與企業等）負責編制《凱恩戈姆斯經濟戰略2015—2018》（Cairngorms National Park Economic Strategy 2015—2018）主題規劃，為企業爭取利益。另一方面，CBP會員需遵守一定的約束因素與規定義務。如當地企業及商業合作伙伴在加入CBP時，需同時加入并遵守《蘇格蘭質量

2.4.2 CNPA及商業發展合作伙伴組織的責權利保證計劃》，并積極參與商業調查及游客反饋。

CNPA負責審批《凱恩戈姆斯經濟戰略2015—2018》。若會員企業運營過程中希望使用CNP官方品牌標識，需符合CNPA制定的《凱恩戈姆斯標識使用標準》（Criteria for Use of the Cairngorms Brand）。如住宿機構必須具有“質量保證計劃”成員資格，且承諾一年內實現“青銅級綠色旅游商業計劃”（bronze level of the Green Tourism Business Scheme）或“綠色環球21”（Green Globe 21）等，另外也對餐飲機構、荒野體驗機構、高爾夫球場等制定了對應標準，整體提高CNP的商業服務水平。

3 結論與借鑒

綜上，凱恩戈姆斯國家公園為我們提供了在土地權屬大部分非國有且管理資源有限的背景下，開展合作伙伴管理的范例，其合作伙伴管理特征可以總結為以下3個方面。

1）合作伙伴管理應明確責權利，并通過法律與制度進行保障。

2）合作伙伴對象和內容應多元化，如對象包括地方當局、代表社區的地方行動小組、慈善機構、私營企業等；內容覆蓋國家公園管理的3大優先事項8個主題。

3）合作伙伴關系中國家公園管理機構在核心責權利中的主導性。即充分發揮合作伙伴的專業性，同時將關系國家公園保護管理最核心的土地和自然保護，緊緊控制在國家公園管理機構手中，如土地管理與自然保護主題規劃中，國家公園管理機構承擔規劃編制和項目審批的主導地位。

盡管英國合作伙伴管理模式適應其西式民主社會制度的管理方式，與中國不完全相同；英國與中國國家公園在IUCN保護地管理體系中的定位不同，英國自認屬于第V類，而中國實行生態系統的最嚴格保護；英國“合作伙伴關系”風險共擔與中國“國家主導、共同參與”的性質也不同；但是在促進利益相關方共同參與方面，具有一定借鑒意義，總結為以下3點。

1）首先完善國家公園管理中公眾參與的相關法律與制度，明確責權利。

2）培育多元的利益相關方組織，鼓勵利益相關方參與到國家公園建設中來，為國家公園管理提供多方支持。目前，社會公益機構已經開始行動起來，例如，在2019年1月19日以“改革開放再出發——國家公園體制改革回顧與展望”為主題的研討會中，社會公益保護地聯盟的靳彤做了題為“公益機構在國家公園中的角色與貢獻”的主題報告，介紹了公益機構在目前以國家公園為主體的自然保護體系構建中的角色和貢獻，體現了多方合作中一支重要力量即公益組織的積極探索。但是，在社區發展、商業企業、自然保護技術支持等方面，仍有很大的空間。

3）保證國家公園管理機構主導地位的基礎上，在適合的主題開展伙伴合作，共同受益并共同承擔風險，充分發揮利益多方的專業特點和主動性創造性。如國家公園建設初級階段，管理機構可與社區建立合作伙伴關系，實現國家公園社區自身發展，隨著國家公園建設中共同參與的不斷深入，管理機構還可與周邊商業建立合作伙伴關系，帶動國家公園及周邊區域的經濟共同發展。

注釋：

① 相關政策如1990年《城鄉規劃法》及其后續改革、1994年“單一再生預算”（SRB: Single Regeneration Budget）政策、1998年《政府與志愿及社區組織合作框架協議》、2000年“社區新政”（NDC: New Deal for Communities Programme）等。

② 本文“英國”指Great Britain，包含英格蘭、蘇格蘭、威爾士3個成員國。

③ 5個地方區域分別為阿伯丁（Aberdeenshire），馬里（Moray），高地（Highland），安格斯（Angus），珀斯和金羅斯（Perth and Kinross）。

④ 該規劃由蘇格蘭政府規劃和環境上訴部（Scottish Government’s Department for Planning and Environmental Appeals，DPEA）審查。

⑤ LEADER（法文Liaison Entre Actions de Développement de l'économie Rurale的縮寫，意為Links Between Actions for Development of the Rural Economy）是一種自下而上的農村發展創新方法。

⑥ 歐盟為“地方行動小組”設立標準，要求其成員必須包括公共行政、企業家、社區和當地人民代表等。

⑦ 凱恩戈姆斯地方行動小組信托（The Cairngorms Local Action Group Trust，簡稱The Cairngorms Trust），一個蘇格蘭慈善組織機構（SCIO），是由“地方行動小組”委員會成立的慈善實體。其目的完全是慈善事業，尤其是為公眾利益，推動可持續與社區主導地方發展。

⑧ 資料來源：https://cairngorms.co.uk/cairngorms-local-actiongroup-all-set-to-offer-funding/。

⑨ 資料來源：http://www.cairngormsnature.co.uk/get-in-touch。

⑩ 資料來源：http://cairngormsnature.co.uk/get-involved。

[11]資料來源：https://www.dundeeandanguschamber.co.uk/126_ScottishChambersofCommerce.html。

[12]CBP董事包括凱恩戈姆斯社區委員會協會成員、部分大型企業董事、信托負責人、HTSI慈善機構董事等。

[13]圖1、2均由作者自繪；圖3由作者根據Local Development Plan 2015、Planning Committee Agenda Item 5 Appendix 1、Planning Committee Agenda Item 6 Appendix 1等規劃文件改繪。